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《中国养老金发展报告2018》发布


2019年01月02日 14:51    来 源:中国社会科学网     作者:记者王春燕

  中国社会科学网讯(记者王春燕)2018年12月28日,由中国社会科学院世界社保研究中心和中国证券投资基金业协会联合主办、华夏基金管理有限公司承办的“中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2018》发布式”在京举行。会上发布了由中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文主编的《中国养老金发展报告2018》。

  人口老龄化是当今世界很多国家面临的社会问题,其影响极其广泛和深远,不仅对未来各国经济可持续增长带来巨大挑战,而且在经济全球化日益深化的国际背景下,也决定了一个国家的未来综合国力和国际竞争力。因此,各国都非常重视人口老龄化对经济和社会带来的各种影响,主动采取各种措施来应对人口老龄化带来的不利影响。其中一个重要措施,就是建立主权养老基金,并不断拓展投资领域。毫无疑问,主权养老基金投资资本市场利国利民,但随着基金规模的迅速扩大,对一国资本市场可能带来的影响越来越大,也需要我们开展相关的研究。实际上,主权养老基金的投资方式及其变化越来越成为基金、保险、信托和银行等金融机构所重点关注的对象。同时也不可否认,主权养老基金也为这些金融机构的业务成长提供了巨大市场,直接参与主权养老基金的投资运作已经成为市场机构普遍争取的机会。但是,哪些机构可以成为承担这些业务不仅需要相关部门的谨慎考量,也需要相对客观的遴选标准,这也是中国主权养老基金面临的现实困境。基于以上考量,《中国养老金发展报告2018》主题选为“主权养老基金的功能与发展”,包括1个主报告和35个分报告以及1个附录,近百万字。

  主报告首先清晰界定了主权养老基金的概念和本质,并创建性地提出了这一概念的分类体系,即分为“缴费型”主权养老基金和“非缴费型”主权养老基金,而后者又进一步分为“资源型”主权养老基金和“外汇型”主权养老基金。然后,该报告将主权养老基金和主权财富基金进行了对比分析,认为二者之间的界线越来越模糊,而“缴费型”主权养老基金因为深层次原因短时间难以建立,因此建议建立“外汇型”主权养老基金。

  该书共由五个部分组成。第一部分“年度发展篇”有2个分报告,属于常规板块,分别对2017年基本养老保险基金和企业年金基金的运行状况做了深入分析。首先,党的十九大胜利召开为进一步推进社会保障深化改革指明了方向,即按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。中国政府根据这一要求推出了一系列政策和措施,并取得了一些成效。所以,尽管形势越来越严峻,但有关基本养老保险的基础统计数据表明,整个制度仍处于正常发展之中。其次,在债券市场表现不佳和股票市场有所回暖的背景下,2017年企业年金基金投资收益率较2016年略有回升。从市场集中度上来看,投资管理人市场竞争依旧最为充分,而其他三个市场的竞争程度仍保持在合理范围内。但是,企业年金规模扩张速度仍然较低,越来越难以担负起构建“多层次”养老保障体系的重任,因此需要等待时机重启改革。

  第二部分是“专题理论篇”,从这一部分开始进入本书的专题研究,即“主权养老基金的功能与发展”。该部分包括3个分报告,分别从全球主权财富基金发展历程、主权养老基金的治理结构、主权养老基金的投资理念和资产配置三个方面来探讨主权养老基金的缘起、性质和特点。报告指出,主权养老基金和主权财富基金在某些方面具有一定的相似性,甚至可以说二者之间的界线都非常模糊,所以在聚焦主权养老基金研究之前,有必要了解一下主权财富基金的产生、成因、发展历程和现状。在这个基础上,本研究开始界定主权养老基金的治理结构。就目前来看,在主权养老基金治理中,一个核心问题是如何确保基金的独立性,尽可能规避不适当的政治干预。为解决这一核心问题,在整个治理结构中,治理主体的选择和构成无疑是最为关键的,因为治理主体将对主权养老基金承担最终责任。在投资理念和资产配置上,主权养老基金不同于一般的公募基金,都将投资管理和绩效评价放在更长时期内,而任何短期行为只会使主权养老基金的投资偏离收益—风险的最优组合,这不仅会影响基金本身的整体收益,更会因主权养老基金规模巨大造成对资本市场的冲击,因此各国都将长期投资作为重要原则,但在如何落实“长期性”原则上,各个主权养老基金的做法不尽相同,这也体现了其背后形态各异的投资理念和投资战略。

  第三部分是“国内实践篇”,共有9个分报告,在针对中国国内的两只主权养老基金的运行情况,存在问题和未来改革方向做了系统分析的同时,也客观地呈现了全国社会保障基金所取得的成绩和一些经验。具体来说,就全国社会保障基金而言,主要问题是基金规模较低且资金来源缺乏稳定性、封闭期和支付期不明确、投资限定过严,因此建议对上述问题加以明确的同时,利用国有资产进一步壮大全国社会保障基金、利用外汇储备建立外汇型养老储备基金、投资区域由境内向海外转变、整合基金资源来建立完善的主权养老保险基金体系。对于基本养老保险基金而言,当前面临的主要问题是待遇支付快速上升、基金征收乏力和市场化投资资金归集困难等,因此建议加快制度设计并及时作出调整、增强制度的长期增收能力以及改进投资和监管体系。2018年3月国务院通过的《国务院机构改革方案》正式出台,提出“两项改革”,社保基金理事会的灵活度将有所提高,在人事管理、财务管理、行政管理等几个方面的“自主权”将可能有所改善或提高,社保基金理事会应该借此机会加快市场化转型。另外,为了解中国养老金未来所面临的支付压力,通过测算发现,现实养老金缺口问题在当前条件下并不算严重,但这种平衡是脆弱的,理论缺口数额远大于现实缺口。

  第四部分主要介绍国外的“非缴费型”主权养老基金,由5个分报告构成。基于铜业在世界矿业资源中的独特优势和在国民经济中的重要地位,2006年智利创建了“养老储备基金”,旨在应对改革转型成本,为支付未来社会增加的养老金债务提供储备,与“经济和社会稳定基金”之间具有相辅相成的关系,治理结构上的一个突出特点是透明度非常高,超过了所有新兴经济体,仅次于少数几个发达国家。随着挪威人口老龄化趋势不断加深和石油预期收入的降低,挪威政府将挪威石油基金纳入政府退休基金体系,并于2006年正式更名为挪威政府全球养老基金,在投资策略上旨在取得高于全球经济增长率的收益,以保护主权财富基金的国际购买力,因此基金被投资于各大市场、国家和币种,跟进国际经济增长。澳大利亚“未来基金”建立于2006年,资金来源主要包括澳大利亚政府每年的财政拨款和国有企业的非私有化股份,投资范围大,资产种类多元化,尤其是大量的非直接上市交易资产,很好地适应了过去10年的全球资本市场所面临的“资产荒”。法国“养老储备基金”前身是“法国老年互济基金”内部的一个分支部门,于2001年开始作为独立实体运行,用于弥补未来20年的基本养老金的支付缺口,因此计划于2040年消亡,在投资策略上偏爱开放式高风险投资组合。俄罗斯“国家福利基金”成立于2008年,是由原“稳定基金”拆分而成,其构成来源于石油天然气部门的所谓“超额”收入,主要功能是确保养老体系的长期稳定,但在实践中,“国家福利基金”的一个显著特色是除了补充养老金这一基本职能外,同时也承担了危机形势下补充财政短缺的其他职能,因此2018年俄罗斯将延续原“稳定基金”职能的“储备基金”并入到“国家福利基金”中,后者成为了俄罗斯唯一的主权财富基金。

  第五部分为“缴费型”主权养老基金,介绍了16个国家的主权养老基金的运作情况。比如,加拿大养老金投资公司成立于1997年,其治理结构采取标准的大型养老基金投资者的治理结构,其基本宗旨为“与政府保持距离”,旨在实行投资的自我管理,不受政治的干预,20年的优秀业绩引起全球业界的广泛关注,被誉为世界上最优秀的养老金大型机构投资者之一,甚至被称之为“枫叶模式”。美国“联邦老、遗、残保险信托基金”自1940年运转以来,其资产全部持有国库券,从未进行过市场化和多元化的投资,这是美国主权养老基金的最大特点,也是其长期坚守的根本理念。英国“国家保险基金”既要用于当期待遇的支付,还要做好高失业率、流行病爆发等突发情况的应对,因此基金资产既需要高度的流动性,也需要高度的安全性,这就决定了“国家保险基金”的投资工具相对简单。德国作为现代社会保险鼻祖,二战后被很多发展中国家所赞赏和效仿,但在人口老龄化和经济全球化的压力下,20世纪90年代以来却不得不多次被迫进行改革,从而也在一定程度上说明建立主权养老基金的必要性。

  
责任编辑:张月英

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