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外援是美实现全球战略的工具


2015年05月29日 08:50    来 源:社科院专刊总第297期     作者:本报记者 邓之湄

  对外援助是国家外交政策的重要组成部分。纵观世界,美国一直是对外援助数额最大的国家。二战结束后,其以贷款和赠款的形式向其他国家提供了几千亿美元的经济援助。目前美国每年对外援助额均在500亿美元左右。美国人一直宣扬其对外援助的“公益性”、“慈善性”,但其对外援助的目标和实质究竟为何?取得了怎样的效果?为此,记者采访了中国社会科学院美国研究所研究员周琪。她主持的教育部人文社会科学重点研究基地重点项目“美国对外经济援助——目标、方式及决策过程”于近期完成。

  目标:从防御共产主义到应对恐怖主义

  二战后,在杜鲁门总统执政下,对外援助首次正式成为美国国家安全政策的重要工具。周琪表示,随着“铁幕”的拉开,在整个冷战时期,美国对外援助的最主要目标就是防御苏联共产主义的扩张。

  美国第一个重大对外援助项目,系著名的“马歇尔计划”。此后,肯尼迪总统建立了和平队、美国国家开发署以及进步同盟,这三个项目也都围绕着“阻止共产主义扩张”的目标而展开。

  “冷战时期,美国在制定援助计划时,有几个目标并存:安全与战略、第三世界的发展、人权(自卡特政府起)、人道主义救援,以及商业利益。”周琪指出,虽然第三世界的发展、人权和人道主义救援这三个目标看似有理想主义色彩,但进一步分析不难发现,它们都与美国力图在与苏联对抗中取胜的目标密切相关——都是为了“减少共产主义的吸引力”、赢得“民心”、为民主过渡创造条件。

  冷战结束后,美国的对外援助走到十字路口。共产主义威胁不复存在,对外援助亟须重新寻找新的意义和目标。克林顿政府1994年通过的《和平、繁荣与民主法》中提出,其对外援助政策的新目标是:促进可持续发展、促进民主、促进和平、提供人道主义援助和危机援助、通过贸易和投资促进发展、推进外交。而其背后没有明说的实际目标是,“从冷战时期的促进发展或满足人类基本需要,以确保本国的自由与安全,转变为促进‘可持续发展’、推动前社会主义国家的民主转型。”周琪分析道。

  2011年的“9·11”恐怖事件,迫使美国再一次重新审视其对外援助政策。美国决策者意识到,贫困是滋生恐怖主义的温床,美国的安全与第三世界国家发展密切相关,由此,“发展”重新成为美国重要的对外援助目标。为此,小布什政府创立了“千年挑战账户”,并加强对非洲艾滋病防治的关注。奥巴马政府同样重视发展援助,有意加大投入。只可惜,受金融危机影响,奥巴马很难兑现他把对外援助翻一番的承诺。

  本质:实施全球战略的工具

  “虽然不可否认,一些美国对外援助含有道义因素和理想主义因素,但总的来说,其对外援助的本质是实现其全球战略的一个重要工具。”周琪指出。

  近日,有港媒刊文称,马歇尔计划是战后美国对外援助最成功的案例,体现了其“作为霸权国的长远目光”。在杜鲁门、马歇尔等人看来,一个统一、强大的欧洲比一个分裂、软弱的欧洲更符合美国的利益。通过支持西欧复兴与联合,美国增加了商品和资本的输出,为其过剩的经济产能找到了出路,也为其在经济上控制西欧铺平了道路。

  研究显示,在朝鲜战争和越南战争期间,亚洲曾是美国对外援助的重点地区。而随着中东对美国的地缘政治战略日益重要,从20世纪70年代开始,美国对外援助的重心转移到中东。时至今日,其对中东的经济和军事援助始终保持在一个高水平。

  周琪表示,对以色列和埃及的援助构成了美国中东和平框架的一部分。“其援助的目的是让以埃双方放弃争斗,维持中东和平稳定,确保美国的能源供应。”同时,美国对以色列的援助也是美以特殊关系的重要组成部分,“它换来了两国在安全、中东地区事务、全球反恐斗争等领域的紧密合作”。

  除中东以外,研究认为,美国也是迄今为止对非洲援助绝对额最大、援助附加条件最多的国家,“对非援助已成为新世纪美国对非洲政策的重要手段之一”。同时,对朝鲜的粮食援助也是美国追求战略目标的重要手段,“其动机不仅是为了加强朝鲜对美国的好感,更是为了诱使朝鲜改变在核问题上的政策。”周琪说。

  “软权力”:在全球推进“民主”

  通过对外援助对受援国产生潜移默化的影响,被视为国家的一种“软权力”。相比于小布什,奥巴马“更重视把对外援助当作美国的软权力来使用”。

  周琪指出,冷战后,许多对外援助往往附带“民主政治”和“市场经济”的条件,并进一步细化为“保障人权”、“良好治理”、“可持续发展”等具体条款。这些以发展援助、人道主义救援甚至安全援助等形式出现的软权力资源,对于发展中国家发展道路的选择、价值观和意识形态的转变,乃至整个世界的发展方向,都有十分重要的影响。

  冷战结束后,美国对外援助更积极地扮演起其在全球推进“民主”的工具角色。周琪说,从20世纪80年代起,美国历届总统都有意识地把对外援助与民主援助结合在一起,把促进受援国“民主化”当作美国对外援助的首要目标。通过对外援助,促使受援国接受美国的价值观念和社会制度,改善美国国际形象,扩大美国在发展中国家的影响。这在美国一些重要对外援助项目中都清晰地体现出来,比如,美国对中东、北非地区实施“民主援助”,向独联体国家提供“民主援助”基金,在21世纪初为发展中国家建立“千年挑战项目”等。

  不过,美国的对外援助并不总那么“管用”。周琪表示,在许多情况下,带有明确政治目的的援助无法达到预定效果,譬如美国对“阿拉伯之春”的援助,事实证明并未增强阿拉伯世界对美国的好感。

  对外援助也没有真正换来受援国对美的忠诚。2012年9月,29个国家爆发了反美示威游行。这些国家在2008—2010年间共从美国那里得到了290亿美元的援助。在它们之中,仅土耳其一国在联合国半数以上的投票中支持美国,另有4国在25%以上的投票中同美国站在一起。

  
责任编辑:王宁

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