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财经战略研究院高培勇:学习党的十八届三中全会精神笔谈之二

——财税改革:全面深化改革的突破口和主线索


2014年01月06日 16:52    来 源:财经战略研究院     作者:高培勇

  一、国家治理的基础和重要支柱

  从《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》(以下简称《决定》)可以强烈感受到的一个重要信息,就是对财税体制改革的定位被提升至从未有过的历史高度。

  不过,与以往相比,这种定位的提升,其最集中的体现,并不在于《决定》围绕财税体制改革写了多大的篇幅,也不在于财税体制改革在《决定》中是否独立成篇,甚至不在于《决定》将财税体制改革放在了什么样的位置,而在于《决定》在第一次将全面深化改革的总目标定位于“发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”的同时,第一次赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的战略定位。以此为基础,第一次做出了“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的重要概括。并且,又第一次以“建立现代财政制度”作为财税体制改革的基本方向。

  将上述的四个“第一次”联系在一起,不难理出如下的逻辑线索:全面深化改革的总目标在于实现国家治理的现代化,实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家财政,筑就坚实而强大的财政基础和财政支柱要依托于科学的财税体制,科学的财税体制又要建立在现代财税制度的基础之上。

  于是,以现代财政制度的建立为国家治理的现代化奠定坚实基础,并以此推进国家治理体系和治理能力的现代化,便成为这一轮全面深化财税体制改革的十分清晰的“路线图”。

  将这样一幅“路线图”放置全面深化改革的总棋局上,还可以看出,在很大程度上,财税体制改革已经成为全面深化改革的突破口和主线索。

  二、中国改革的传统路径选择

  以财税体制改革作为改革的突破口和主线索,并非始于今日。它其实是中国改革的传统路径选择,也可说是中国一贯的改革道路。

  对于中国道路的理解,应当包括两个方面:一是中国的发展道路,另一是中国的改革道路。两个方面是相辅相成,密不可分的统一体。

  回过头来追溯一下中国的改革道路,可以发现,从中共十一届三中全会迄今,35年的改革进程大致可以区分为三个阶段:

  第一阶段,放权让利。大致覆盖了从1978至1993年的15年时间。然而,细究起来,所谓“放权”,当然是指政府放权。在当时,政府能够且真正放出的“权”,主要是财税上的管理权。所谓“让利”,也当然是指政府让利。在当时,政府能够且真正让出的“利”,主要是税收和国有企业上交的利润,也就是减少财税收入在国民收入分配格局中的所占份额。正是通过财税上的“放权让利”并以此铺路搭桥,才使得我国的改革能够从分配领域入手,进而换取了各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进。

  第二阶段,制度创新。大致可以覆盖从1994年至2013年的20年时间。以1992年10月中共十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标和随后举行的中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志,我国的改革进入“制度创新”阶段。然而,细究起来,从放权让利迈上制度创新轨道的真正转折点,又是1994年的财税变革。区别于在此之前进行的财税改革,1994年财税改革的基本着眼点,就在于以建立适应社会主义市场经济的财税体制为突破口和主线索,为整个社会主义市场经济体制奠基。可以说,正是由于打下了1994年财税改革的制度创新基础,才有了后来的社会主义市场经济体制的全面建立和日趋完善以及持续20年的我国经济社会的迅速发展。

  第三阶段,全面深化。也就是以中共十八届三中全会通过的《决定》为契机、在新的历史起点上展开的以全面深化作为基本特点的新的一轮改革。有别于以往的改革,这一轮改革全面覆盖了包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制以及党的建设制度在内的所有生活领域。随着改革进入攻坚期和深水区,国家面临的改革形势比以往任何时候都错综复杂,国家面对的改革任务也比以往任何时候都艰巨繁重。这一切,都对我国现实的国家治理体系和治理能力提出了严峻挑战。因而,推进国家治理体系和治理能力的现代化,也就比以往任何时候都显得极其重要。毋庸置疑,实现国家治理的现代化,当然要从筑牢其基础和重要支柱做起。于是,正如前述,在将推进国家治理体系和治理能力现代化定位于全面深化改革总目标的背景下,作为国家治理基础和重要支柱的财税体制改革也自然要再度披挂上阵,充当全面深化改革的突破口和主线索。

  三、财税改革天然具有改革突破口和主线索的特殊品质

  如果说在以往的改革中财税体制改革充当改革的突破口和主线索有其历史必然性,那么,在新的起点上发起的这一轮以全面深化为基本特点、以实现国家治理现代化为总体目标的改革,又为什么仍要财税体制改革而不是以其他别的什么领域或其他别的什么方面的改革充当改革的突破口和主线索呢?这是需要讲清道理的。

  相对于其他方面的政府职能,财税职能和财税体制所具有的一个特殊品质或突出特点,就在于其最具“综合性”——覆盖全部、牵动大部。由于财政收支既是所有政府活动的基础,又是连接政府和家庭企业的最直接的纽带,财税职能的履行以及财税体制的运转,其范围,能够覆盖于所有政府职能、所有政府部门和所有政府活动领域。其触角,能够延伸至所有家庭和企业、所有经济社会活动领域。牵住了财税职能以及财税体制这个牛鼻子,顺藤摸瓜,就等于抓住了政府职能履行、国家治理实现以及整个经济社会运转的全部内容。此其一。

  纵观当今世界各国政府所履行的职能,尽管项目繁多,表现各异,但从大类分,无非是“事”和“钱”两个方面。前者主要涉及行政事务,后者主要指财政事务。与之相适应,国家治理的实现线索,无非位于两个层面:事权与财权的界定和支出责任与财力的配置。只有各级政府和各个政府职能部门的事权与财权界定清楚了,各级政府和各个政府职能部门的支出责任和财力配置妥当了,各项政府职能的履行才可能落到实处,国家治理的相关活动才可能运行顺畅。此其二。

  进一步看,无论从哪个角度看,在全面深化改革的系统部署中,加快转变政府职能都是一场硬仗,也是一块最难啃的骨头。而在这方面,我们实际面临着从“事”入手还是由“钱”入手来转变政府职能两种选择。相对于各级政府之间和各个政府部门之间的权力归属和利益分配关系而言,有关“事”的方面即行政体制的调整,对其的触动是直接的、正面的,有关“钱”的方面即财税体制的调整,对其的触动则是间接的、迂回的。显然,前者实施的难度较大,遇到的阻力因素较多。后者实施的难度和阻力,通常会弱于前者。以财税体制改革为突破口,顺势而上,有助于迂回地逼近政府职能格局的调整目标,进而推动包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设制度在内的全面改革。此其三。

  当前中国经济社会发展中面临的诸多难题的破解,几乎都要以财税体制改革的全面深化为前提。比如,最终走出国际金融危机、使经济步入正常发展轨道,显然不能在现有的经济结构和经济发展方式格局下实现,而必须调整经济结构、转变经济发展方式。无论是调整经济结构,还是转变经济发展方式,都有赖于现行财税体制的变革。再如,缓解或解决收入分配领域矛盾的寄望,在于重建或调整适应市场经济体制的政府收入分配调节机制。一旦论及收入分配机制的重建或调整,无论是初次分配层面,还是再分配层面,都涉及到与财税体制的对接,甚至要求财税体制的根本性改革。故而,从总体上看,现行财税体制已经演化为各方面改革深入推进的瓶颈地带和焦点环节。此其四。

  再往深里说,以如此的视角认识中共十八届三中全会所作出的全面深化改革的系统部署,无论是紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,还是紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,也无论是紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革,还是紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革,亦无论是紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,还是紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革,都离不开财政收支规范化运行的基础,都离不开财政收支规范化运行的支撑。总而言之,一句话,都要以财税体制改革的全面深化铺路搭桥。此其五。

  这实际上启示我们,在当前这一场全面深化改革的系列重大战役中,深化财税体制改革可能是最为关键的一仗。深化财税体制改革的主要着眼点,可以也应当放在建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度上。

  来源:2013年《财贸经济》第12期

  
责任编辑:王宁

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