党的十八届三中全会《决定》指出，“加快资源税改革”是完善税收制度，建立现代财政制度的主要工作之一。现阶段，我国资源税税制既保留了资源税的本身属性，也体现了我国从资源补偿收费向税收管理过渡的整体思路。覆盖了几乎所有的资源能源产品的资源税，为将其延伸至以水资源为代表的非矿产资源，做了铺垫。在加快经济发展方式转变的宏观背景下，以水资源税费改革推动资源税转型升级已是大势所趋。
水资源税转型升级十分必要
第一，我国实现资源能源集约利用，必然要建立广义资源税。国家税务总局曾表示，在条件具备的情况下应考虑将水资源等纳入资源税的征收范围。2012年我国成为世界第一大石油进口国，与之对应，我国人均水资源拥有量不足世界的1/4，局部地区甚至比沙漠中的以色列还缺水。税收制度的引入，将全面助推我国水利事业的发展。
第二，水资源费向水资源税的过渡，有利于水资源的有效利用。水资源税不仅在于收入形式正规化，还可以利用财税制度体系，将水资源管理纳入全面管理的框架。参照资源税和其他税种的特点，收支分离不仅将在形式上体现，而且会显现在实际运行当中。
第三，水资源税费改革，可以解决水资源费管理中无法破解的难题。水资源费是体现水资源稀缺性的主要经济杠杆之一，但在水资源费的征收中存在着种种问题。首先，工业用水征收难度较大，企业缴费意识不强。其次，生活用水缴费标准相当低，鼓励了水资源的高消费。再次，按发电量计征发电用水的水资源费，标准也偏低。最后，水资源税费改革是政府收入体制改革的必然。费改税改革中很大的一个特色，就是支持资源能源产地的经济建设，让资源税留在产地方。水资源费改税也有同样的考虑。水资源税纳入预算管理，有利于相关收入的高效利用。以水资源费为代表的政府性基金收入转型是大势所趋，水资源费改税有利于其身份地位的合法化。
我国水资源费改税具备可行性
第一，现行水资源费征管体系为水资源税的实施奠定了基础。较之其他类型的资源税费改革，“水资源费”拥有一套较为完善的征收标准、管理体系和测算方法，这是未来水资源税不可或缺的。按照目前资源税的规定，无论是从量征收还是从价征收，水资源都有比较客观的计量标准。现行的水资源费统筹规划、分级管理的办法，有利于水资源税的实施。
第二，依赖水资源税，解决水资源短缺及庞大治污费用问题。水资源费管理过程比较复杂，导致水利部、地方水利部门和地方政府之间的权责并不清晰。未来中国的水资源短缺及庞大的治污费用，不太可能用水资源费来承担，水资源税才有可能解决其巨大的资金缺口。同时，水资源税的建立，使水资源收入进入政府间财政关系的范畴，可以有效化解目前相对复杂的各种牵绊。水资源税的建立，还将水资源的价格调整纳入常规变动的区间。这有助于避免水资源费原有执行过程中，难以调价、需要多方报批的困境。
合理调整水资源税征收标准及未来变动规则
第一，明确水资源税的政策总目标。中国水资源税要立足于筹集财政收入的目标，兼顾环境保护。但需要注意，目前我国宏观税负并不算低，因此水资源税筹集收入的总目标应该有一个基本的路线图，稳定现有水资源费收入规模。以此为基础，逐步增加水资源有偿使用，以及用于治理水污染的收入。
第二，调动并发挥各级政府和主管部门的积极性。水资源费收入一方面牵涉到各级水利主管部门，另一方面涉及不少地方政府，甚至是不少欠发达地区的政府。水资源费改税需发挥好水资源管理部门、流域管理部门乃至各级地方政府的积极性。在保证收入不减少的同时，减少制度变动冲击。发挥水资源税的激励效应，发挥齐抓共管的积极性。
第三，协调各种机构设置，有效平衡各方利益。水资源费改税牵涉到中央财税部门与水利部的关系协调，也牵涉到地方财税部门与水利主管部门的关系协调。一方面，需要借鉴资源税的管理办法，发挥多方共治的优势；另一方面，要做好水资源税费改革后，水利部门资金需求满足及地方政府财力空缺的问题。
第四，合理调整水资源税的征收标准及未来变动规则。水资源税费改革，可以解决水资源费征收标准较低导致的保护水源资金短缺、对污染效力的约束不够等问题。为此，应全面修订目前的水资源收费标准，将水资源补偿、治理和保护的资金需求考虑其中。为维持宏观税负，要适时清理政府性基金当中有关水资源的各项收费。
第五，建立一套标准统一但管理差异的征收管理制度。如果采用全国统一的水资源税，就要先期制定一套与现行水资源费接轨的税收返还政策，确保各地水资源相关收入规模，随后应配套相关的转移支付制度，对水资源相关项目，保持专项支持的力度。
第六，研究水资源税及水资源保护的协调办法。水资源税为水利事业的进一步发展提供了空间，也关系到产业发展阶段、环境保护战略及流域共同行动等内容。与其他税种不同，水资源税应有一定的专属性，包括流经区域分享收入、治理污染分担费用等。要避免为了筹集收入而超量取水、推卸责任而减少治理的行为，形成激励相容而不是逆向选择行为。
（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）
