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城环所潘家华:巴黎气候治理进程不可能逆转


2017年07月19日 09:30    来 源:《中国社会科学报》2017年7月19日第1251期     作者:潘家华

  美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》,引发了世界对该协定所启动的“巴黎气候治理进程”的普遍担心。从协定规定的巴黎机制看,《巴黎协定》不存在存或废的问题,巴黎气候治理进程不可能逆转。但是,特朗普现象的存在,也表明国际社会需要正视挑战,不能“揠苗助长”,期望提前实现减排目标。

  “关注效应”远大于“冲击效应”

  特朗普关于气候变化的态度和立场,并非是基于科学事实和国际社会共识,而是“美国优先”的自我意识使然。退出《巴黎协定》,特朗普在竞选之际早已表明意向,但其一反雷厉风行风格,对于退出《巴黎协定》,一直不明确宣布,故弄玄虚。人们有理由认为,特朗普决策的“非建制派”风格,是造势、求关注,并非是审慎负责、严谨担当。其实,特朗普也清楚,对于《巴黎协定》,美国退抑或不退,并不能阻挡更不可能逆转全球气候变化的应对进程。

  第一,美国在气候变化国际格局中的地位,决定美国不可能“一票否决”协定。1997年谈判达成的《京都议定书》规定,其生效必须要有55个缔约方批准,批准的附件一国家(工业化国家)1990年排放量要占全部附件一国家总量的55%,其中美国占比高达36%。即便美国拒绝批准,《京都议定书》依然于2005年生效并实施了。2015年通过的《巴黎协定》,也要求55个缔约方批准和55%的排放占比才能生效。目前,美国排放占比为16.0%;而非附件一国家(发展中国家)占全球排放量的比例,从1990年的33.1%上升到2014年的57.5%。其中,印度占比从2.6%提高到6.2%,中国从10.1%提高到28.1%。显然,如果从排放格局看,美国的话语地位从超过1/3降到不足1/6。试想,《京都议定书》生效之际尚有准一票否决地位的美国,都没能阻止其生效实施,在气候治理格局发生多极化、根本性改变的情况下,美国怎么可能一厢情愿地主导气候治理进程。

  第二,不同于《京都议定书》自上而下规定减排义务的法律机制,《巴黎协定》的机制是自下而上的“国家自主贡献”(NDC),且没有严格的惩罚机制,甚至避免了《京都议定书》使用的具有法律内涵的“承诺”(commitment)和哥本哈根协议使用的“允诺”(pledges)字眼。各缔约方提交的NDC,等同于自愿行动。当然,《巴黎协定》中规定有尽快实现排放峰值、控制温升相对于工业革命前不高于2摄氏度的目标,提出了5年一次的全球盘查(global stocktake)等全球性、战略性、总体性的目标和机制要求,但并没有任何针对具体缔约方的明确条款,更没有任何惩罚机制。《京都议定书》的“强制减排”,在美国、日本、澳大利亚的抵制下也部分实施了。可以预见,《巴黎协定》所达成的“自愿”减排,更容易得到执行。

  第三,从技术和环境层面看,低碳发展已成为势不可当的潮流。零碳的可再生能源的成本已经接近于化石能源,化石能源尤其是煤炭的成本竞争优势正在持续丧失。即使是化石能源,利用较为低碳的天然气替代煤炭,也是在减排。美国的减排也多得益于“页岩气革命”,替代了更为高碳的煤炭。能源转型和技术进步,使得美国的一次能源消费总量呈现下降态势。近年来,中国煤炭消费总量负增长,可再生能源增长为全球速度最快、规模最大,且技术也在快速发展。

  负面冲击  正向能量

  应该说,国际社会如此看重特朗普,是希望美国能够与国际社会一起,共同推进巴黎气候治理进程。对于特朗普的退出,人们表现出失望、无奈、困惑,甚至愤怒,主要源于以下五个方面。

  一是对国际政治意愿的动摇。尽管美国在碳排放格局中的地位有所弱化,但还是历史累积的第一排放大国,以及当前乃至于今后相当长一段时期的第二排放大国。一旦美国表现出动摇,人们自然担心全球应对气候变化的国际政治意愿可能弱化。但从实际反应看,国际社会对特朗普的退出表达了明确的不认同,坚定表示继续执行《巴黎协定》。

  二是对气候治理资金缺口的担心。这一担心是现实的。在《中美气候变化联合声明》中,作为发展中国家,中国表示出资200亿人民币开展南南气候合作,美国出资30亿美元。但相对于人均收入不及美国1/6的中国,美国的贡献并不算多。实际上,资金本身并没有那么重要。1992年巴西里约联合国环境与发展大会上,发达国家曾表示,其国际发展援助支出不低于其国内生产总值的0.7%,但是没有一个体量较大的发达国家兑现其政治承诺。

  三是美国的不作为。美国经济体量大,人均排放高。特朗普不仅拒绝支付国际应对气候变化的资金,也在国内废除了许多促进减排的积极政策,减少了联邦政府的经费支出。但是,当年美国虽退出《京都议定书》,实际上仍然在低碳的道路上前行,排放总量和人均水平均处于下降通道,从1990年代的人均超过20吨二氧化碳,减少到目前的人均不足16吨。低碳是大势所趋,是竞争力所在,不会因为简单的一些政策调整而终止。美国的地方政府和企业部门不可能主动放弃其优势的竞争地位。

  四是低碳技术进步的滞缓。研发投入具有时滞效应和不确定性。如果美国联邦政府削减支持研发的财政投入,则会滞缓低碳技术的演进。但是,《巴黎协定》所给出的市场预期,已经形成一只巨大的“看不见的手”,指引着投资商、企业家和社会大力投入低碳技术。

  五是如何弥补美国退出《巴黎协定》所导致的全球气候治理领导力的缺失。中国、印度等新兴经济体不可能取代美国,但与欧盟和其他发展中国家一起,将表现出责任担当,不会让巴黎气候治理进程停滞不前,更不会自行终止该进程。针对特朗普要重新谈判的表示,欧盟主要国家领导人一口回绝,中国、印度等新兴国家立场坚定,都在维护《巴黎协定》。

  顺势作为  有限担当

  美国退出《巴黎协定》后,国际社会包括美国官方在内的一些声音,希冀中国填补美国退出后留下的空缺;中国国内也有许多声音认为,美国退出给了中国担当全球气候治理领导者的角色的机会。领导者角色有多种层次,包括垄断、主导、引领、协力、贡献等。显然,中国立场坚定,贡献有力,走在前面,具有引领者地位的领导力。   

  尽管欧盟不具备主导地位的领导力,但是欧盟的引领者地位是确定的。印度作为发展水平相对滞后、排放需求巨大的新兴经济体,在推进巴黎气候治理进程上,是有话语地位的。印度和其他相对欠发达的发展中国家,在资金、技术得不到具体承诺和兑现的情况下,不会像美国那样退出《巴黎协定》,但可能会表明诉求,相应减缓落实进程。

  作为唯一具有一定垄断地位的主导国际气候治理进程的国家,美国不可能放弃领导权。美国在明确拒绝批准《京都议定书》的情况下,在公约机制外启动了“亚太伙伴关系”机制对冲京都机制,并通过双轨制的格局保留其在《京都议定书》缔约方会议的话语平台。在未来的气候谈判中,美国可能会以类似方式继续参与《巴黎协定》,并在适当的时候会回到巴黎进程。

  中国作为巴黎气候治理进程的引领者,关键在于做好自己的事情,积极主动履行国家自主贡献目标,推进巴黎协定目标的实现;积极开展双边、多边合作,推进国际气候制度的完善。在互利共赢基础上,通过亚投行、金砖国家银行和其他金融机构提供具有市场前景的资金,支持其他发展中国家低碳发展、应对气候变化。

  总之,美国退出《巴黎协定》,不会对巴黎气候治理进程带来颠覆性的破坏,反而可能有助于增进国际气候进程的其他引领者、中坚者、协力者和参与者的共识,强化立场。但也要看到,不论美国退还是不退,《巴黎协定》的推进都不可能一帆风顺。

  (作者单位:中国社会科学院城市发展与环境研究所)

  
责任编辑:梁瑞

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