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工经所胡伟:竞争政策理论与应用前沿


2018年05月02日 10:03    来 源:《中国社会科学报》2018年5月2日第1441期     作者:胡伟

  公平竞争是市场经济的基本原则,是市场机制高效运行的重要基础。通过对不正当竞争行为和排除限制竞争的行为进行监察和制裁,竞争政策的主要目标在于促进和保持有效竞争,提高市场运行效率。广义的竞争政策是指构造一个有效竞争的市场经济体制的相关法律法规和政策。竞争政策通过维护和促进竞争、鼓励创新和保护消费者利益,不仅对经济发展具有促进作用,而且还具有对经济政策的统领功能和对市场经济运行的“保护伞”功能,是市场经济中的一项基本的、首要的制度性政策。

  在成熟市场经济国家,竞争政策已成为主导性经济政策,通过保护和促进市场竞争,确保竞争机制在市场中发挥作用,达到优化资源配置的目的。在新兴经济体及发展中国家,竞争政策也逐渐成为其经济政策的主要组成部分,为保护和促进市场竞争发挥越来越重要的作用。当前,国际范围内的竞争政策表现出以下新趋势。

  一是规制趋同明显,跨国反垄断执法难度加大。经济全球化和区域合作推进了各国竞争政策趋同化,加强了国际间竞争执法合作。各国竞争政策在破除不必要的市场壁垒和体制障碍、维护国际贸易方面发挥了重要作用。但由于竞争政策的内在差异性,各国在执法过程中带有明显的利益倾向。《反垄断法》域外适用带来的管辖权冲突和法律冲突频现,在打击国际卡特尔和跨国公司限制竞争行为方面的局限性逐渐凸显,跨国反垄断执法难度加大。随着全球性贸易争端案例数量的不断增加,竞争法协调和竞争政策多边协调成为各国竞争政策合作的着力点,希望借此推动竞争政策国际标准的建立与完善。

  二是竞争中立走向国际法领域,成为国际合作新规制。近年来,“竞争中立”的实践范围呈现持续扩大趋势,经常作为双边、多边规则,影响区域贸易谈判,进而影响贸易或投资对象国的市场竞争规则和制度环境,从单纯的国内法概念迅速走向国际法领域,成为国际合作新规则。比如,TPP国企条款的核心思想就是借“竞争中立”之名,行对国有企业“竞争限制”之实。目前,仅有少数国家将竞争中立纳入国家政策,并建立了较为全面的竞争中立框架(如澳大利亚、西班牙);在多数国家中,主要还是通过竞争法规及相关政策来解决因国有制而引发的竞争中立问题。值得警醒的是,竞争中立已经从单纯的国内改革措施,演变为西方发达经济体(主要是美国)诘难发展中经济体(特别是中国)利用国有资本参与国际竞争,从而享受“不公平”竞争优势的基本理论立足点。

  三是滥用知识产权案例频现,知识产权反垄断规制持续强化。知识产权保护旨在通过对创新的激励,提高创新效率,增进消费者的福利,使权利人对其智力成果在一定的时间、地域范围内具有合法垄断权。正是基于知识产权的专有性保护,权利人有权控制他人对该项成果的使用。但这却导致国际范围内滥用知识产权的案例频发,尤其是通信行业的标准必要专利“战争”在全球愈演愈烈。如美国高通公司在中国的行为,涉嫌滥用其在无线标准必要专利市场、手机芯片市场的支配地位,实施价格垄断,主要包括不公平的高额定价、歧视性定价、附加不合理交易条件等。为明确知识产权领域中垄断行为的判定标准,加强对滥用知识产权行为的监管,各国纷纷推出针对专利许可、滥用知识产权等的反垄断指南,以及相关禁止滥用知识产权的法律法规,并不断加大执法力度。

  四是互联网垄断成为竞争政策实施的新痛点、新难点。平台经济、双边市场、免费模式、跨界竞争等,这些互联网时代经济运行的典型特征,给反垄断法与竞争政策的实施带来了很多新的问题与挑战。如何通过反垄断执法和实施竞争政策,确保互联网行业竞争机制的良性运转,成为各国反垄断执法部门面临的普遍难题。由于缺乏一套行之有效的竞争规则,尽管互联网垄断诉讼案例接连不断,行业内还是催生出一批体量巨大的龙头企业,形成了典型的“竞争性垄断”市场结构,即寡头竞争或“一大多小”的主导企业竞争模式。诸多学者强调要强化互联网垄断的规制与治理,各国政府也推出了一系列相关政策措施,但由于互联网行业独特的双边市场模式,使之在相关产品市场界定、地域市场界定及市场支配地位认定等方面,存在诸多理论难点与实践盲点,导致垄断与竞争的边界难以划定,从而很难在实践中实施有效的规制。

  我国40年改革开放的成功经验证明,经济要持续发展,必须充分发挥市场竞争机制的作用,优化资源配置效率,深入促进要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰,加快完善社会主义市场经济体制。近年来,我国在推进实施竞争政策方面,不断取得新进展。

   一是逐步确立竞争政策的基础性地位。2015年中共中央、国务院印发《关于深入推进价格机制改革的若干意见》,提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”。2016年,国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,在我国确立竞争政策的基础性地位方面,迈出了关键一步。

  二是竞争法体系日臻完善,执法力度不断加大。随着1993年《反不正当竞争法》和2007年《反垄断法》(2008年8月1日起施行)的颁布,我国竞争法体系已基本健全。尤其是《反不正当竞争法》的多次大幅修改和多部《反垄断法》配套细则相继出台,体现出我国竞争法体系正朝着全面性、完整性和统一性方向发展。在日益完善的竞争法体系支撑下,我国相应执法机构对妨碍竞争行为的查处力度日渐增强,很多执法难点被逐一突破,执法手段不断创新,在执法活动中广泛运用大数据等现代信息技术,较好维护了市场公平竞争秩序。需要注意的是,由于对反不正当竞争与反垄断分别立法,竞争法体系的完善不仅需要两者各自的完善及彼此之间的协调,还需要竞争执法机构进一步优化和完善竞争政策的实施机制。如何继续有效增强执法力量,应对越来越严峻的竞争执法形势,是摆在执法机关面前的一个重要问题。

  三是推进公平竞争审查制度,促进“政府合规”常态化。2016年6月,国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,指出“我国需要在市场体系建设与完善中建立公平竞争审查制度”,以规范政府有关行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。由于制度惯性,政府部门往往倾向于高估行政配置资源的作用而忽略市场的效率,公平竞争审查制度正是为了弥补行政性垄断带来的“事后经济”的不足,是我国确立竞争政策基础性地位的关键一步。把政府实施经济权利的行为全面纳入竞争政策的制度框架之中,减少或改变政府限制竞争的政策与制度,促进“政府合规”常态化,是公平竞争审查制度的一项主要内容。尽管目前由政策制定机关进行自我审查并非优选,但此选具有现实必要性,公平竞争审查制度对各级政府部门仍是新鲜事物,在推进过程中难免会存在理念冲突,自我审查有助于经验积累和理念推广。

  四是接轨国际新规则,审慎推进竞争中立政策。竞争中立是中国参与国际竞争不可回避的国际市场新规则,为中国参与全球经济治理提出了更多挑战。国有企业对我国经济发展影响巨大,“竞争中立”规则的发展与推广使国有企业“走出去”面临更多障碍,也给国企改革提供了新思路。虽然我国尚未明确就竞争中立政策出台相应法规,但在新一轮国有企业市场化改革浪潮中,竞争中立的理念逐渐得到推广与应用。与此同时,竞争中立政策在自由贸易试验区(上海)条例中得到充分体现,不过在实体性内容上尚待进一步健全和深化。

  (本文系中国社会科学院创新工程项目“中国工业化新阶段与供给侧结构性改革”(SKGJCX2017-2018)、“竞争政策理论前沿与政策走向研究”(SKGJCX2017)阶段性成果)

  (作者单位:中国社会科学院工业经济研究所)

  
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