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管明军:从源头治理科研经费报销难


2018年12月25日 08:41    来 源:中国社会科学报     作者:管明军

  今年,关于科技诚信、人才评价、项目评审的新政频出,7月,国务院又印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发[2018]25号)。这些新政,为推进科技领域“放管服”改革,做出了顶层设计。顶层设计明确后,制定具体的方案抓落实则成为今后一段时间的主要任务,解决报销难就是其中的一个重点。

  经费使用难、报销难

  一段时间里,“申请预算必须未卜先知”“项目经费只能用于物不能用于人”“有钱难花,花钱难报”“长江学者能解决世界性难题,解决不了科研经费报销的问题”“报销难,难于上青天”等成了科研人员心头之痛。各种媒体也反映了科研经费使用存在的问题,如采用编制虚假预算、虚假发票冲账,编制虚假账目等手段转移项目经费;在课题经费中,列支职工食堂餐卡充值费;在专项研究项目中,列支无关人员会议费、考察费;在“科技创新”项目中,列支家庭和个人电话费、私家车保险费和汽车油料费等。仔细分析各种声音和现象,可以发现主要是针对财政拨款科研经费,对横向课题经费鲜有发难,焦点则集中在经费使用难和报销难。纠其原因,主要有以下几个方面。

  政策规定严。为规范科研经费管理,国家主管部门出台了大量的制度、规定,各部门、各单位也制定了许多办法、细则。这些规章制度不仅数量多、范围宽、要求严,涉及的内容更是广泛,特别是除了科研制度外,还有许多行政性制度也要遵守,如预算编制、政府采购、公务卡、会议费、差旅费、固定资产、公务用车等。这不仅使科研人员弄不懂,财务人员也经常说不清。

  操作程序多。规定不仅严,且每一项规定还都有固定的操作程序。如此多的规定和不同的程序组合在一起就是一个“龙门阵”,办一件事就要闯很多关。开会要审批,出差有标准,设备要政府采购。编制预算有三年规划、绩效指标、分项支出预算、预算执行进度等;出差事前审批、买机票政府采购、住宿费要提供明细清单等;刷公务卡买机票不能代课题组其他人员购票;体现科研劳动价值分别要涉及工资、绩效、劳务费。

  项目差异大。科研规律最大的规律就是没有规律。科学研究是对未知世界的探索,不同的项目其研究方法、步骤各不相同,即使同样是人文社会科学研究,不同的学科之间差异也非常大,科研经费的使用管理必然各不相同。严格的规定和程序面对不同的科研项目经费使用,必然存在不适应的现象。

  财务责任重。一个时期以来,国家加强了对科研经费的监督检查,除了财务检查,还有审计监督,巡视中财务管理也是一项重要内容。不管什么原因,只要经费查出问题,最后往往都成了财务人员的责任。由于科学研究的多样性,财务人员对科研经费支出的真实性、经济业务的真实性没有办法审核,只能从程序上防范,以至于“鞋带越系越紧”,更加重了“报销难”现象。

  诚信制度缺失。科研人员认为财务制度“繁琐、苛刻”的一个重要表现就是“像看贼一般看着科研人员”,认为这是对科研人员最大的不信任、不尊重。之所以如此,是由于长期以来忽视了诚信制度建设。将个别科研人员弄虚作假的后果普遍化,一人生病大家吃药,增加了管理成本。

  改进科研管理模式和经费使用制度

  解决科研经费报销难,深化改革、提高报销效率肯定是正确的,但科研经费使用难、报销难,表面上是经费问题、服务问题,根本原因是科研管理模式和经费使用制度问题。解决报销难须从完善科研管理模式和改革科研经费使用制度入手,既要从程序上、服务上找不足,更要从源头上、从制度规定上采取措施,须两方面同时改进,才能得到良好效果。

  简化制度规定。简政放权最重要的措施就是减少、简化制度规定。几十个规章制度怎么落实,对科研和财务人员而言,都是很大的负担,有必要集中、简化。可以考虑将科研经费涉及的各种制度规定包括预算编制、政府采购、绩效工资、公务卡、设备采购、会议费、差旅费等统一简化,分类归集为一个或几个科研经费管理办法。简化科研经费使用管理,如探索弹性预算、自主采购、加大绩效、差旅费全包干等,最大程度地减少制度性阻碍。

  明确适用范围。目前,科研经费来源多元化,国家财政支持方式也有多种类型,即使中央财政科技计划也分为五类,如果不加区别地简政放权、简化制度,不仅不能解决报销难,反而会增加新的混乱。“管理部门和科研人员对科研经费的用途存在根本的分歧,这是根本原因。”深化改革的各种政策措施须明确对象、范围,要让管理部门和科研人员、让科研人员和财务人员在共识的平台上对话,最大程度地减少政策性阻碍,否则,管理部门和科研人员仍然会各说各话。

  调整支持方式。对科研经费抱怨最多的就是见物不见人、没有体现科研价值、限制劳务费。特别是人文社会科学研究,最活跃的要素是人,其研究对象、方法、手段都离不开社会和人,研究经费很多都要用于支付人的劳动报酬。科研价值重在成果,经费管理应努力减少过程干预,着重与成果奖励挂钩,与绩效工资和劳务费挂钩,从见物不见人向人物并重转变,以充分调动科研人员积极性,减少经费使用难和报销难的程序性阻碍。

  改变管理理念。落实中央关于科技领域“放管服”政策的关键还是人,解决经费使用难、报销难的关键也是人。科研单位要切实负起经费使用组织领导责任,经办人员要了解掌握一定的规章制度,财务人员要提高服务保障能力,纪律部门要围绕成果搞监督。要打通各部门人员的思想认识,建立完善的诚信监督体系,实行财务助理制度,让专业人干专业事,减少管理上的风险性阻碍。

  创造良好的财务工作环境

  解决科研经费使用难、报销难,不仅要从政策上、技术上想办法,也要为财务工作创造良好的环境。

  不要让财务人员成为众矢之的。科研经费报销难既是服务问题又是管理问题,既有技术问题又有政策问题,不能一听报销难,就认为是会计人员“管、卡、懒”。不管是政府主管部门、科技主管部门、科研机构,要切实负起领导责任、管理责任、改革责任,既要引领科研发展,也要为身处工作一线的财务人员排忧解难。

  监督检查不能局限原有规章制度。不管政府审计还是纪律建设,不管是外部检查还是内部监督,要着眼科研发展,多从改革创新找不足,从促进科研发展排除障碍。

  不要把技术部门变成纪律部门。会计人员的职责是会计核算、会计监督,要在会计核算的范围内发挥监督职能作用。会计监督是监督执纪“四种形态”第一种形态之前的一种形态,要明确区别会计监督与监督执纪的性质。

  警惕科研经费的浪费和流失。优化科研经费管理,一定要与优化科研成果考核评价相结合,切实调动科研人员积极性,攻坚克难,多出高水平成果,为实现经济高质量发展、建设世界科技强国作出更大贡献。

  (作者单位:中国社会科学院财务基建计划局)

  
责任编辑:王宁

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