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城环所庄贵阳:污染治理要兼顾环境与发展目标


2019年01月11日 08:23    来 源:《中国社会科学报》2019年1月11日第1614期     作者:城环所庄贵阳

  2018年底召开的中央经济工作会议就继续打好打赢三大攻坚战,划出了2019年相关任务的重点。会议明确打好污染防治攻坚战的目标导向,强调要坚守阵地、巩固成果,聚焦做好打赢蓝天保卫战等工作,加大工作和投入力度,同时针对环境治理整顿过程中出现的“一刀切”等问题,提出要统筹兼顾,避免处置措施简单粗暴,要增强服务意识,帮助企业制定环境治理解决方案。

  强化环境质量改善的目标导向

  环境问题的本质是“环境与经济的失衡关系”。无论是“重经济而轻环境”的失衡,还是“重环境而轻经济”的失衡,都有损社会总体福利的改善。当前我国环境与经济的失衡,主要体现在较低环境质量水平与较高经济发展水平之间的不平衡。由于我国环境保护的历史欠账太多,因此在较长一段时间内,环境保护作为一项基本国策必须坚持,加强环境侧的约束,大力改善环境质量。

  党的十八大以来,我国坚决向污染宣战,相继实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划,解决了一批重大环境问题。总体上,生态环境质量持续好转,稳中向好趋势明显。从实际效果来看,2013年至2017年,全国重点地区PM2.5平均浓度下降30%以上。2018年1月至11月,全国338个地级及以上城市优良天数比例同比上升1.1个百分点,PM2.5浓度同比下降7.3%。

  然而,在当前经济面临下行压力的背景下,一些企业和地方政府把经济下行的原因归结为环保督查和大气污染治理。例如,被中央第二环境保护督察组点名批评的宁夏回族自治区经信委在开展工业经济运行情况分析时,多次将一些行业增加值下降的原因归结为环境保护督察和大气污染治理。环境治理虽不是造成经济波动的主要因素,但环境治理与宏观经济下行的影响相互叠加,无形之中放大了小企业、民营企业等对环境保护的负面评价。

  为什么在经济下行压力加大时,环保力度不应该放松?这是因为长期以来,我国经济增长没有将环境要素考虑进去。从经济学的角度看,提高环境标准,加强环境监管,与过去排放不达标、无处理排放相比,肯定会增加企业的环境成本。过去为了实现经济快速增长,我国的环境标准比较低,环境制度和环境监管也不够严格,形成了巨大的利益空间,生产者和消费者都在利用环境带来的红利,但这种环境红利其实是污染红利。

  我国过去几十年的经济快速发展是以牺牲资源环境为代价的,表现为环境污染、生态破坏和不可持续的粗放型经济增长方式。过去那种企业靠破坏生态环境赚取利益、百姓福利遭受损失,而由政府买单修复环境的恶性循环,不是真正的发展。我们要推进绿色发展、高质量发展,推进新旧动能转换,就是要将环境治理成本内部化。当前我国生态环境保护正处在压力叠加、负重前行的关键期,打好污染防治攻坚战面临多重挑战。在经济下行压力下,一些地方对生态环境重要性的认识有所弱化。如果放松环保力度,就无法实现经济结构转型,也无法实现经济高质量发展。

  环境治理要兼顾社会成本

  近年来,我国生态环境监管力度日益加大,治污成效显著,环境质量持续改善。但在这一过程中,一些地方也出现了环保“一刀切”现象。环保“一刀切”,就是违背依法行政、科学治污的原则,具有强制性而又简单粗暴的特点。“一刀切”关停企业,有违环保督察初衷,不仅透支了政府的公信力成本,也付出了不必要的社会财富成本,更付出了不必要的社会稳定成本。

  诚然,做任何事情都要付出一定的成本。治理环境污染,保护生态环境,无疑也要付出一定的成本。很显然,环保“一刀切”不是政策导向,也无助于实现绿色发展目标,必须努力降低那些不必要的成本,把社会成本降到最低。只有统筹兼顾社会成本的环境治理,才能得到更多群众的理解和支持,才能持久下去,并取得预期效果。

  经济下行和失业率提高的原因有很多,包括宏观经济环境、环境治理、企业土地成本和劳动力成本的提升等。即使不进行环境保护,高成本和低效益的发展模式也难以保证经济持续增长。在未来的十几年内,中国仍将处于生态平衡还债期,环境保护的形势仍将严峻,经济增长、就业和环保问题相互制衡。在解决环境问题的过程中,不仅要加强环境执法,严惩环境违法行为,同时更重要的是要帮助企业解决环境问题,实现企业生产与环境保护双赢。

  现在我国的资源环境承载力正在接近上限,加强环境监管的目的就是倒逼企业降低生产成本,提高生产效率。在强有力的环保督查、环保专项行动等执法之下,大部分企业已经意识到环保的重要性。在依法常态化监管下,企业越是不重视环境保护,受的影响就越大。事实上,环保是一种提升企业生产效率、有效降低成本的方法。现在的环保督察和治理整顿,虽然暂时影响了一些企业的利润,造成就业减少,但这种影响是局部的、个别的、短期的,是政策调控的方向。一个企业要盈利,必须投入资本购买技术、资源和劳动等,然后才能有产出。虽然在初期治理污染需要大量的投入,但从长远来看这是必然的选择,特别是在生产规模不断扩大之后,环保的优势会更加明显。

  治理环境、提供公共服务是政府义不容辞的职责,必须根据社会需要、公众环境需求和政府的能力,按照合理性、科学性和有效性的原则确定政府的环境责任。只要信息公开、科学施策,就能大大减少不确定性,坚定企业节能减排的政策预期,并产生积极的传导效应,这实际上是对加强技术进步和内部管理的企业高质量发展最大的支持。

  坚持约束和激励并举

  坚持激励和约束并举,是生态文明体制改革六大原则之一。近年来,法律、行政手段在生态环境保护中不断彰显威力,经济手段也在不断发力。如果说法律和行政手段具有直接刚性的优点,体现的是外部约束,那么环境经济政策则基于市场原理,是一种激发节能减排的内生动力,以环境成本优化经济增长。

  绿色发展实质上是发展方式的转型,是一种系统统筹经济发展和生态环境保护的发展模式。现阶段,绿色发展的导向非常鲜明。在经济下行的压力下,在继续执行环境约束手段的基础上,更多地实施基于市场的环境保护政策工具,有利于激发经济主体实施环境行为的积极性和主动性。在新的发展阶段,环保工作有必要助力绿色发展,不仅在“环境侧”而且在“发展侧”,更好地服务于高质量发展的目标,实现中长期的全面可持续发展。

  从近年来的实践看,降低环境治理的社会成本要多管齐下,坚持依法依规监管、有力有效服务。运用政府引导、经济激励等手段推动企业生产方式的转型升级,促使企业主动守法。提高公众参与环境保护的有效性,通过公开企业环境信息,让社会组织和公众能够有充分依据地监督企业的环境行为,及时披露企业环境信息,促进企业落实环境责任。环境治理也要坚持情理法相融,从客观实际出发,合理行政。针对企业不同的环境治理需求,可以提供力所能及的技术、管理、信息、法律等方面的服务。

  在浙江、广东、江苏、上海等经济发达地区,一些地方政府从执法者转变为服务者,以更弹性的管理手段来帮助企业进行环境升级。国家生态环境部以及河北、江苏、重庆、陕西等多个地方政府,都出台了禁止环保“一刀切”的相关政策。例如陕西省提出,小微企业只要达标排放就应当支持发展,不产生污染的企业不得列入“散乱污”。河北、江苏、天津、河南、山西等地,在秋冬采暖季期间施行差异化错峰生产方案,摒弃了以往“一律限产50%”等做法。

  中央经济工作会议之后,生态环境部明确提出,在生态环境执法督察工作中,要像重视群众信访举报一样,重视并解决企业对环境监管的合理诉求,既做到严格执法,又做到热情服务。当然,只有热情是不够的,有关部门还应当拿出切实的手段支持企业进行环境保护技术革新;发挥金融优化资源配置功能,倒逼和服务企业转型升级,提高产业竞争力,抑制对高污染行业的投资,推动经济平稳持续增长。

  (作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员)

  
责任编辑:常畅

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