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发挥好专项债投资拉动作用
2021-09-16 来源:《经济日报》 作者:吉富星
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  前不久召开的中共中央政治局会议提出,积极的财政政策要提升政策效能,兜牢基层“三保”底线,合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度,推动今年底明年初形成实物工作量。笔者以为,面对错综复杂的国内外经济形势,积极财政政策应发挥“更加积极有为”的要义,把资金花到紧要处,更好发挥地方政府专项债的投资拉动和撬动作用。

  作为“开前门”主渠道和积极财政政策的重要抓手,专项债券有力弥补了地方的财政短板,改善了地方公共服务、促进了经济社会发展,并有效缓释了系统风险。但值得关注的是,近年来部分地方“资金项目、实物工作量等形成缓慢”现象较为突出,制约了政策效能的发挥。

  从近期多地审计报告可以发现,一些地方存在专项债资金闲置、违规使用等问题。部分地方为抢债券规模而仓促发行,导致项目无法开工,或进度缓慢,或“翻烧饼”式变更,甚至实施不下去。此外,一些地方政府“扎堆”涌向专项债,对部分可以市场化运作的项目产生了“挤出”效应。究其原因,既有地方政府分工协调不畅、前期工作不实等问题,也存在基建程序繁杂、施工条件变化等客观原因,还存在基层政府自主权和能动性不足等因素。因而,应进一步优化政策和规则,因地制宜聚焦当地重点领域加力提效,形成更有效的投资拉动和放大效果。

  赋予地方更多自主权,动态构建高质量项目库。通常来说,相对长期且稳定的政策预期,有助于改善地方以往投入不足或盲目投入等问题。首先,应进一步加强政府部门间的协作,尤其是授予基层政府在依法依规前提下更多的项目遴选、债券发行等方面的发言权或决策权。其次,形成债券资金用途调整的常态化和简约化机制。允许地方结合项目重大变化,依规自主、快捷调整资金用途,避免资金沉淀和低效使用。最后,依据“资金跟着项目走”原则,借助信息化平台和大数据,持续、滚动开展项目储备、遴选或审核工作。

  科学决策、优化资金投向,扎实推进前期工作。项目的科学决策和前期工作质量是债券最终绩效的关键所在。一是结合当地民生需要和发展需求,优先将资金投向供需共同受益、乘数效应大的“短板、弱项”领域。加强科学谋划,既要聚集惠民生领域,解决群众急事难事,又要兼顾投向夯实基础、增后劲、调结构项目。同时,要确保债券资金用在“刀刃”上、防范债务风险累积,尤其是不得超标、过度超前投项目,也不得为招商引资配套进行盲目举债,更不能搞形象工程、面子工程。二是做深、做细、做实项目前期工作,全过程统筹考虑各环节。压实行业主管部门和项目单位责任,提前推进项目谋划和入库工作,加快办理用地、规划、环评、拆迁、施工等手续,优选前期工作充分、手续完备且质量高的项目。

  优化债券发行和支出进度,高效形成实物工作量。统筹跨年度的债券额度分配、发行、支出等政策,有助于平滑投资和提高投资效率。一是结合宏观政策跨周期调节方向,合理确定发行节奏和方式,有序形成实物投资。为避免简单“打包”和“扎堆”发行,地方政府可结合项目审批手续、项目优先次序、施工进度,择机采取单一项目发行、多种承销等方式。二是推动资金早拨付、早使用、早见效,原则上要求债券资金不得用于经常性支出。鼓励各地通过调度库款周转方式,提前启动对预算已安排的债券资金项目,待债券发行后及时回补库款。三是实行穿透式、全过程监控,层层压实责任,既要防止债券资金滞留国库或沉淀在项目单位,又要确保合规支付、保障建设质量,及时足额形成实物工作量。

  发挥引导和杠杆作用,形成多元资金撬动合力。在清晰界定资产、收益、权责前提下,鼓励专项债与其他市场化融资有机结合,更好地发挥专项债资金的撬动、放大作用。

  (作者系中国社会科学院大学经济学院教授)

  

责任编辑:陈静