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社会学所唐灿:中国家庭服务体系显露雏形


2017年08月16日 08:04    来 源:《中国社会科学报》2017年8月16日第1271期     作者:唐灿

  【核心提示】随着社会变迁,家庭问题日趋复杂化、家庭成员的需求也开始多样化,这就决定了家庭政策的方向不再是用简单的行政管理方法去治理社会,而是要依赖于扎根于社会之中、贴近群众、贴近需求的专业社会服务机构,发展专业化的、以人为本的社会服务和家庭服务。

  20世纪70年代之后,“新公共管理”的思潮在发达国家开始流行。其主要倾向是建立一种把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。政府设定符合社会公共利益的先后目标,并担任制定政策、建立激励机制、监督合同执行等职能;与此同时,把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。所谓服务“外包”和政府购买服务就发轫于此时。

  与西方国家类似,中国也正面临着日益增长的公共服务和家庭服务需求,如养老、抚育,原来几乎完全由家庭担负的职能已经显示出难以为继的困境,急需政府制定政策以动员多种力量给予支持。

  从2012年起我们进行了一系列关于家庭发展状况的调研,除去早期曾调研沈阳、哈尔滨、鞍山、酒泉、遵义、句容、杭州、宁波等地,在2015年还专就家庭发展的服务体系这一命题,选择了家庭服务业正搞得轰轰烈烈的上海(虹口区)和广州两个城市进行调查和探索。通过上海和广州的家庭服务经验,我们大致可以看到,国内的家庭服务体系已开始显露雏形。其主要特点有如下几点。

  诞生了以家庭为服务对象、专事提供家庭服务的组织形态。例如,广州的“家庭综合服务中心”和上海以项目带动的、主要提供家庭服务的社会组织,其肩负的责任就是把国家和社会对家庭的关注和关爱加深、放大、操作化并传递到目标人群。虽然体制内的街道、居委会也肩负着类似的职能,但是就投入的精力及常规化和专业性而言,民间社会组织的作用应该远大于传统的居委会组织。

  服务主体呈现多元化。许多国际经验表明,多元化是家庭服务体系的最重要的特征之一。在广州和上海,我们不仅看到了政府(包括街道和居委会,也包括GONGO——政府管理下的社会组织)、社区和民间社会组织的合作,也看到了市场组织的出现和作用,如上海浦东专事家庭问题咨询的机构“小矮人”。虽然市场在家庭政策服务体系中的作用还有待进一步挖掘,但我们还是看到了家庭服务体系朝着多元化、社会化、市场化的方向在发展,看到了各种服务主体在摩擦中发展并在发展中彼此相互适应。

  开始致力于满足家庭需求的多样化。随着社会变迁,家庭问题日趋复杂化、家庭成员的需求也开始多样化,这就决定了家庭政策的方向不再是用简单的行政管理方法去治理社会,而是要依赖于扎根于社会之中、贴近群众、贴近需求的专业社会服务机构,发展专业化的、以人为本的社会服务和家庭服务。民间社会组织在发现需求和满足专业化服务的能力方面显然要优越于传统的行政管理方法。

  社会服务和家庭服务的需求,带动了民间社会组织的发育和大规模建立。一定数量和质量的社会组织出现,是转变政府职能,把政府从繁杂的、自己不擅长的、单位编制捉襟见肘的行政事务中解脱出来,回应社会需求的重要前提性条件。特别是广州家庭服务社会组织“爆发式”的增长,使我们强烈地感受到家庭服务领域一派欣欣向荣的局面。

  在理论上确定了政府与民间社会组织的“伙伴”关系。确立民间社会组织与政府之间的关系很重要,至少在保持社工不被行政事务淹没、保证社工的专业性方面,“伙伴”关系都至关重要。“伙伴”关系也进一步明确了政府和民间社会组织的分工,政府负责制定家庭福利政策,负责提供主要资金和对服务进行评估和监督;民间组织则在洞察社会需求、提供专业性服务方面发挥作用。

  但是,就目前状况而言,显露雏形的家庭服务体系也面临着种种问题。

  首先,无论在上海还是广州,社会组织都表现出数量不足、质量有待提升的问题。其体制性的原因是,一方面社会非常需要社会组织这种服务形式;另一方面出于种种原因,社会组织发育不良。在发展社会组织方面,相对而言,广州的步子要比上海迈得更大些,上海则明显比广州顾虑得多。社会组织的发育不良肯定要影响家庭服务体系的建设。

  其次,在上海和广州的经验中都可以看到民间社会组织与街道、居委会的体制性摩擦。看来,在“拿来”其他国家和地区先进经验的时候,还需要充分考虑中国现有的国情和制度条件。与广州市全面铺开“家庭综合服务中心”的经验不同,上海市主要采用项目购买的方式,在政府购买服务开展得比较好的浦东、闵行等地区,项目制突出了社会组织的专业性优势,同时也相对有效地规避了社会组织和街道、居委会在工作内容方面的重叠,能够获得基层行政组织的认同。总之,在发展家庭服务事业的同时,如何理顺街道、居委会和民间社会组织的关系,如何在几者间合理地配置资源,采用什么样的政府采购模式,这些都是重要的,特别需要认真地加以思考和研究的问题。

  再次,社工的资金来源出现困境。这在很大程度上也是一个体制性的问题。民间社会组织因为资金困难遇到瓶颈,人才流失,难以有更大作为。广州市在资金渠道方面也是相对比较开放、民间社会比较活跃的城市,目前有7个基金会可以向草根社会组织提供资助。但是在上海,这方面被管得较严。

  最后,市场的作用尚未被足够挖掘和有效管理。在调研的两个城市中,我们很少能够看到在政府的社会服务家庭服务规划中,有计划地安排市场的作用;也很难看到政府对市场化的服务机构给予必要的管理,以致家庭服务市场出现种种问题,如一窝蜂地追求高额利润致使中低收入家庭的服务需求得不到满足,服务机构存在种种管理不善、事故频发的问题。事实上,在一个运转有效、满足社会多样化需求的服务体系中,政府、市场、社会、家庭任何一方的作用被忽略,都会形成整个服务体系的跛足。

  (作者单位:中国社会科学院社会学研究所)

  
责任编辑:常畅

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