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王雪梅:建构制度性儿童福利保障体系


2017年12月07日 08:21    来 源:《中国社会科学报》2017年12月7日第1347期     作者:王雪梅

  我国有未满18周岁未成年人(儿童)2.79亿,大约1/3为困境儿童。进入新千年之后,随着国家整体福利的发展,儿童福利有所提升,但体系性的制度保障仍然不足。党的十九大报告以“促进人的全面发展”作为增进民生福祉的目标之一,为此,有必要从制度上完善儿童福利保障体系。体系性保障对儿童福利实现有着十分重要的意义,零散的救济性福利根本无法满足儿童福利需求。作为一个有机整体,儿童福利保障体系不仅需要搭建制度化、政策化的制度构架,特别是立法和司法制度、独立的儿童保护机制、儿童及其家庭救助等制度;还需要现代化的社会工作、多元化的社会服务网络、公共福利的支持以及危机处理机制相配合。与社会福利相比,儿童福利保障体系的特点突出表现在:一是更加突出体现社会正义和对平等的追求;二是为谋求儿童全面发展,采取各种措施满足儿童多重需求;三是实现儿童最大利益成为儿童福利保障体系的终极目标。

  儿童最大利益:儿童福利保障基本理念

  儿童福利的基本理念不仅涉及儿童主体性问题,还涉及儿童福利价值取向以及儿童福利概念等基本问题。儿童主体性问题就是要不要把儿童当作一个人看待。儿童作为人,不是缩小了的成年人,而是一个有自身发展特点的,有感情、有主张、有一定能力的权利主体,不是权利的客体。儿童的权利主体理念集中体现在《儿童权利公约》当中。对于具有权利主体地位的儿童,在相关的政策制定、制度安排过程中,就应当从儿童的视角出发,考虑儿童的需求,以儿童的最大利益为导向。

  作为一项制度,儿童福利的价值取向会基于不同历史时期和地域而有所不同,比如,儿童福利发展早期,它的价值取向主要在于维护社会稳定。19世纪末20世纪初,儿童发展特点及其价值为人们所认识,在儿童福利制度设计和安排上开始以儿童的最大利益为价值取向,但是,何为儿童的最大利益却一直是一个极具争议的话题。就儿童福利保障而言,儿童的最大利益至少应当体现两方面的意蕴:一是促进儿童的全面发展,二是促进儿童自立。这两项促进既有区别又有联系,前者更注重过程,后者则强调结果。促进儿童自立和全面发展均需要以国家为后盾,以家庭和儿童赋能为基本行动策略,以每个儿童能过有尊严的生活与拥有健康人格为基本保证,以儿童掌握独立生活的能力和在未来的社会过有责任感的生活为基本导向。促进儿童全面发展及自立是现代儿童福利理念,儿童福利法律和政策制定的最终目的,也是在保证其基本生存和发展权的同时,考虑不同年龄阶段儿童的特点和行为能力,采取不同的干预和保护措施及相应的服务,为儿童及其家庭赋权,最终不再依赖国家,过上自强独立的生活。

  儿童福利概念有着丰富的内涵,首先对福利就有多种解读,一般认为“福利”代表的是基本的有尊严的生存状态。其次,儿童福利概念也有广义和狭义之分。狭义的儿童福利是指政府和社会为有特殊需要的儿童及其家庭提供的救助、支持、保护和补偿性服务。其服务目标限于困境儿童,属于典型的补缺性福利,或者是为疗救社会病态而提供的服务。广义的观点认为,儿童福利涉及全体儿童的普遍需求,包括物质和精神的基本满足,是为促进儿童生理、心理及社会潜能的最大限度的发展而进行的制度安排和提供的各种服务。简言之,儿童福利制度是为促进儿童自立以达到福利状态而做出的集体努力。

  促进自立及全面发展越来越成为普遍追求

  第一,东西方儿童福利制度的演进有力地验证了福利政治学的基础性地位,以及儿童福利制度形成的复杂性。政治的意识形态、社会价值以及权力结构等对儿童福利制度的影响不仅能从历史考察中得出结论,还可以从现实的政策制度选择中看到其影响,比较而言,经济状况却不能独立决定儿童福利状况,这也为联合国儿童基金会2007年的一项调查所证实。

  第二,把儿童福利制度的发展提高到国家发展的战略地位,以儿童福利政策促进社会政策的发展。儿童福利战略地位的提升不仅体现在儿童福利政策的法制化,还在于根据不断变化的实际需求不断调整儿童福利发展方向,包括福利模式和内容、福利机制和结构等方面的变化。这种儿童福利政策与劳动政策配套的做法,是北欧福利模式存活的诀窍。

  第三,东西方儿童福利制度发展的共同旨趣在于促进儿童幸福、“自立”和“全面发展”,充分重视家庭福利以及家庭在儿童福利实现中的作用。个人自立是“健全社会”的根基,国家保障公民维持基本的有尊严的生活。“有尊严的生活”既意味着满足物质和精神需求,促进幸福感的提高,也意味着帮助其自食其力。这种以儿童赋能为政策导向,实行以家庭为主体,配合以政府、企业团体等多元供给的福利政策,在东亚福利模式中有突出的表现。

  第四,儿童福利政策从补缺型向普惠制的发展,带来相关法律制度体系的变革,这几乎是东西方儿童福利制度发展的共同规律。进入20世纪之后,开始关注儿童个体的全面发展,儿童福利由补缺型向普惠制转变。儿童福利立法方面也进行了大幅度的改革,在强调保护全体儿童福利的同时,更加注重困境儿童的福利保障。

  第五,儿童福利制度体系的多层次、立体化发展,涉及三个方面的内容:一是法律政策体系的立体化发展,不仅表现为内容丰富还体现在法律制度的立体化;二是儿童福利服务机制的多层次。20世纪后半叶,很多国家通过中央和地方的儿童局之类的机构发挥宏观管理作用,同时,通过协调各类社会服务机构、学校以及社区等形成了多层次、全方位的儿童福利服务网络。三是儿童福利服务具体措施的多样化,服务类型包括支持性服务、补充性服务和替代性服务。

  儿童福利制度:走出困境的必由之路

  在社会转型过程中,儿童对生存和发展的需求也在迅速变化,但是目前的儿童福利制度特点却依然带有某种结构性问题。城乡二元分立的儿童福利模式,带来选择性、结构性、制度性的社会不平等;儿童福利建构也缺乏对儿童特殊性以及其特殊需求的考量。如何改造不平等的儿童福利体系结构,建设有利于儿童生存和发展的儿童福利保障体系,特别是儿童福利服务体系建设,有着战略的紧迫性。具体建议如下。

  第一,建构符合我国基本国情的、保障儿童健康成长的儿童福利保障体系,包括法律政策体系、服务机制、救济制度等。目前我国立法、机制、服务措施等都在建设当中,但各个环节之间缺乏联系,这就造成当儿童受到各种侵害时,因缺乏整体的制度设计,无法对困境中的儿童提供及时有效的救助和安置。

  第二,儿童福利制度应当根据需求的不同惠及所有儿童,这种需求包括生存的、发展的和自立的需求,需求的满足不仅要考虑儿童不同发展阶段的特点,还需要与父母的权利和整体家庭福利相结合。特别紧急的是满足处于困境中的儿童需求。困境儿童不仅包括我们所熟知的孤残儿童等,还应包括行为偏差儿童、违法犯罪儿童。

  第三,儿童福利不应当局限于经济物质的帮助,除了基本的生存需求之外,还应当包括发展的需求,包括精神心理和社会需求,应当有“过有尊严的生活”的含义,促进儿童的“自立”和“全面发展”。为实现这一目标,应当推进儿童福利职业化、专业化,因为儿童福利涉及心理学、社会学、护理学、教育学等众多专门知识,因此,儿童工作者的素质、状态和技能就具有了特别重要的意义。

  第四,建构以政府为主导、儿童为核心、监护人承担首要责任的福利保障模式,坚持“家庭尽责、政府主导、社会参与”原则,使推进儿童福利成为家庭政策的核心。因此,仍应当把协助家庭养育儿童作为重要的方面,包括家庭教育、预防性的家庭服务(在家庭问题出现的早期阶段进行干预)、拟制血亲家庭支持服务等。

  (作者单位:中国社会科学院法学研究所)

  
责任编辑:梁瑞

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