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余少祥:适应新形势 完善《社会保险法》


2018年05月16日 10:34    来 源:《中国社会科学报》2018年5月16日第1451期     作者:余少祥

  社会保险是社会的“安全网”和“稳定器”,是经济社会发展的“助推器”。健全的社会保险制度是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容,是社会稳定和国家长治久安的重要保证。习近平总书记多次强调,要“完善社会保障制度,提高社会保障水平”。作为社会保障领域首部综合性法律,《社会保险法》的实施对我国社会保障事业的发展起到了很大推动作用。但是,这部法律仍存在一些问题,需要进一步完善。

  摆正立法定位

  《社会保险法》作为一部全民的法律,应该将全体社会成员最基本的生存权和健康权列入保障范围,即逐步整合现有制度体系,建立一体化的社会保险体制。也就是说,社会保险在经费来源、经办机构、保险缴费、待遇发放等方面只有一个标准、一套体系。所有的参保人员,不论何种身份和职业,都只能进入一个体系。社会保险待遇体现的不是职业和身份差别,而是缴费多少。

  建议修改《社会保险法》,从立法上真正消除“多轨制”的社会保障体系,实现《十三五规划纲要》所说的“人人参与、人人尽力、人人享有”的基本要求。社会保险制度中的人群定义只能是由三种个人组成,即公民个人、雇员和无用人单位的劳动者,由此实现人群的全覆盖和对社会保险对象的新表述。

  补全配套政策措施

  《社会保险法》实施以来,有不少政策亟须制定或调整,某些规定缺乏可操作性,比如病残津贴、遗属抚恤金和丧葬费支付,对各类视同缴费人员的财政补贴,有关农民工、劳务派遣工、灵活就业人员的社会保险,先行支付,城镇职工、城镇居民社保关系与新农保衔接等,都需要进一步明确。由于国家一直没有出台相关配套政策措施,地方社保经办机构缺乏可执行的实施办法,导致《社会保险法》的一些规定无法落实,在实践中引起一定矛盾和冲突。

  此外,《社会保险法》的“授权”条款太多,很多重要制度都是由“国务院另行规定”。为了避免行政机关因各种不当原因制定有损于公民权利的立法,应当对授权事项实行严格控制,对授权范围、权限和层级等作出明确规定。对与《社会保险法》冲突的法律法规,也要及时修订。如修改《公务员法》与之相悖的条款,完善《军人保险法》,适时修订《社会保险费征缴暂行条例》,真正解决社会保障“多轨制”问题。

  增强规定的可操作性

  《社会保险法》的很多条款都是一些原则性规定,缺乏具体措施。比如养老保险费缓缴,医疗与工伤保险基金先行支付与追偿,基本养老保险的缴费、缴存,基本养老保险的待遇等,都没有在《社会保险法》中规定,而是在国务院及其部委的决定、通知等中规定,这些规定在实际生活中发挥着重要作用。其实,国务院及其部委成熟的决定、通知等,应该并入社会保险法体系,这也是我们主张修改《社会保险法》的重要原因。

  目前,关于基本养老保险待遇基数和待遇比率,包括养老金的计发办法,计发公式、参数、参数值,以及享受基本养老保险待遇的条件和领取基本养老金的约束机制等,这些也应该补充到《社会保险法》中去。

  健全社保监督机制

  作为社会保障领域的基本法,社会保险的一些基本制度应该在《社会保险法》中规定。但是,有些制度却没有法律规定。首先,退休年龄应该由《社会保险法》规定,经过全国人民代表大会审议通过,以加强退休年龄的法定性,这是世界各国立法的通例。其次,《社会保险法》规定了银行等金融机构在社保缴费中的协助义务,但没有规定其不履行义务的责任,也没有明确骗取社会保险待遇未遂的法律责任等。再次,对增强社会保险依法行政与经办管理能力,健全和完善社会保障监督机制的规定不够。应通过修改《社会保险法》,使社会保险经办管理机构能够依法行使执法权,加大对社保欺诈行为的处罚力度,明确社保欺诈入刑的具体办法。

  同时,进一步健全社保监督机制,主要是完善行政主管部门内部稽查制度,防范和化解社保基金管理和运营中的风险,落实社保基金管理信息公开披露制度,定期公布社保基金的收支、运营、积累和审计等方面的信息。此外,还要加强社会监督,如扩大参保职工、专家学者、工会代表在社保监督委员会的比例,保持其中立性和独立性,以更好地发挥其监督职能。

  根据形势需要适时修订

  随着社会的快速发展,《社会保险法》的某些规定已与目前的实际情况不相适应。比如《社会保险法》规定,累计缴费不满15年的参保人,补缴至15年可以享受养老保险待遇。在现实中,基本做法是,不发给基础养老金,仅将个人账户储存额一次性支付给本人。关于强制缴费、滞纳金征收等规定,由于各地的差异性较大,对于一些产业结构单一、历史包袱沉重的老工业城市,社保费的征缴存在一定的难度,一些正常缴纳社会保险的企业也出现拖欠现象。建议修改相关条款,对困难企业可根据实际情况缓缴或免缴滞纳金。

  此外,在办理用人单位参保缴费时,出现了一些新情况和新问题,比如:处于停产和等待破产状态的企业无法按照年度职工工资总额申报基数;社会保险登记证由哪个部门发放、审核,没有明确规定;新单位参保登记时,参保登记时间超过规定时限要求,没有相应的补缴处罚机制等。

  在社保缴费强制执行中,也出现了一些新情况。如有的法院认为,因缴纳社保费用发生纠纷,不属于民事诉讼受案范围,不予立案。再如,《社会保险法》规定,参加职工基本医疗保险的个人,退休后不再缴费——这与现行“用人单位按规定缴纳基本医疗保险费,其职工(含退休人员)才能正常享受基本医疗保险待遇”的规定有很大出入。社会保险费的征收机构事实上已经形成由税务部门和社会保险部门双管的格局,不仅影响制度整合,而且存在记账不清的风险。这些新情况、新问题都需要通过修法予以回应。

  (作者单位:中国社会科学院国家治理研究智库)

  
责任编辑:王宁

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