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完善自然与文化遗产保护立法体系
2021-09-22 来源:《中国社会科学报》2021年9月22日第2255期 作者:岳小花
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  除世界遗产之外,我国还有无数的国家级与地方级自然和文化遗产。然而,我国对自然与文化遗产的法律保护,尚存在执法力度偏弱、司法救济不足等诸多问题,究其根源,在于立法体系不够完善。依法加强自然与文化遗产保护,首先须健全和完善相关立法体系。

  多重立法体系与成效检视

  我国的自然与文化遗产立法体系主要围绕世界遗产的申请、保护及开发而展开。 首先,自1985 年加入《保护世界文化和自然遗产公约》后,我国相继出台一系列法规、规章。除《长城保护条例》《大运河遗产保护管理办法》《世界文化遗产保护管理办法》《世界自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护管理办法(试行)》等行政法规、规章外,我国56处世界遗产中初步统计已有近50处遗产所在地出台了专门性立法文件,这些立法为自然与人文遗产保护提供了目标指引、程序规范以及方式方法等内容。

  其次,按照《实施〈保护世界文化和自然遗产公约〉的操作指南》的扩大化解释,自然与文化遗产包括自然遗产、文化遗产、自然与文化双遗产以及文化景观。相应地,对其保护还涉及宪法及多个法律部门。除宪法关于保护历史文化遗产和自然资源的直接或间接性规定外,自然与人文遗迹作为 “环境”的一部分,以《环境保护法》为核心的环境法体系为其保护搭设了理念性、框架性的保护体系和制度性支撑。在建立国家公园体制之前,我国对自然与文化遗迹的保护和管理主要通过自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、历史文化名城、名镇、名村等形式进行,并重点适用《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规。

  最后,以《文物保护法》为核心的文物保护法体系,对古建筑和部分自然遗迹即“具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石”进行保护,但其主要对被认定为文物的文化遗产进行保护,而大量的未能达到文物标准却散落于各地的历史建筑物、构筑物或聚落等未被纳入文物法体系的保护范围。

  由此可见,我国针对自然与文化遗产保护在尚未出台综合性或专门性立法之前,现行立法在体系上呈现三足鼎立局面,这就容易出现保护理念错位、规范适用冲突、地方重复立法等情形。在保护理念上,无论是《环境保护法》还是《风景名胜区条例》《自然保护区条例》均秉承保护与利用的二元目的,无法完全满足遗产保护的原真性目标要求,很多遗产资源也因此频繁受人为干预或破坏。在立法内容上,上述立法大都重视权利与义务性规范,法律责任规范则相对缺失或者规定较轻。这也导致出现破坏世界遗产的违法行为时,执法部门往往仅能依据《治安管理处罚法》进行罚款处理。

  坚持专门法与相关部门法相结合

  出台专门性立法,既满足了及时将国际立法转化为国内立法的需求,也顺应了我国当前自然与文化遗产保护的形势要求。当前我国自然与文化遗迹保护形势堪忧,尤其是其精华部分——世界自然与文化遗产经常遭受人为破坏。此外,《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规,以往均由不同主管部门来起草,多少会受到部门利益及职权分割的局限,而通过制定国家层面法律,可以弥补现行多部门主导立法所形成的规范割裂和冲突,为地方自然与文化遗产保护提供中央层面的法律依据。通过在专门法律中对保护理念和基本原则、确定标准、保护范围、监管体制、公众参与、法律责任等内容进行规定,为系统性、科学化保护自然和文化遗产提供规范指引。此外,自然遗产作为自然资源的综合体,往往涉及多种自然资源种类,通过专门性立法,对于自然资源保护可以兼顾适用自然资源相关立法的规定。

  出台专门性立法也具有较充分的可行性。首先,我国已有一定的立法基础。现行遗产保护行政法规、规章以及世界遗产所在地的地方性立法,都为制定专门法提供了立法实践素材。其次,自然与文化遗产立法面临的诸多体制机制问题,正逐渐消除或缓解。我国以往《自然遗产保护法(草案)》《自然保护区法(草案建议稿)》《自然保护地法(草案征求意见稿)》《自然保护区域法(草案征求意见稿)》等立法草案,很大程度上受行政监管体制、遗产所在地产权机制不健全等诸多制约而最终未能出台。依据2018年国务院机构改革方案,以往由多部委管理的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责通过整合,统一由自然资源部归口管理的国家林业和草原局负责;加之我国不断推进的自然资源资产产权制度改革,逐渐扫清了监管体制及产权障碍。

  在坚持立法专门化的前提下,尽管自然与文化遗产二者在保护理念、方法上存在诸多不同,但是自然与文化遗产的一体化保护既体现了国际条约精神,也符合现实保护需求。现实中很多遗产资源是文化因素与自然因素的综合体,比如自然与文化双遗产,对其保护也往往合为一体。因而建议整合自然与文化遗产保护的基本价值理念,适时出台统一的专门性立法。当前形势下,可以抓住自然保护地立法尤其是《国家公园法》立法契机,在其中加强自然与文化遗产资源保护相关规范,为今后出台专门立法奠定基础。

  优化法律制度设计

  通过法律个别化原则完善自然与文化遗产的立法保护体系,除了有合理顺畅的监管体制支撑之外,还需明确基本的原则理念,以此为指导制定具有可操作性的法律制度。

  第一,在处理自然与文化遗产保护和利用的关系方面,坚持保护优先、以开发促保护的原则。由于自然与文化遗产兼具权属上的公共性、价值上的稀缺性与不可再生性,所以当保护与开发利用出现矛盾时,必须坚持保护优先原则。保护的核心理念或价值追求是保护其原真性和完整性。

  第二,在保护的方式方法上,坚持分级分类和科学保护原则。分级分类保护是国际上开展自然保护地保护的重要管理制度,与我国以往自然保护区的分级分区管控制度也有相似之处。我们可以借鉴这一经验做法,在专门性立法中区分世界级、国家级、地方级遗产资源分别规定管理部门和保护程序,并根据遗产资源类别进行分类管理。很多遗产资源尤其是文化遗产的保护需要依靠先进技术,需要遵守科学规则与方法来开展保护,为避免再出现“水洗三孔”等类似保护性破坏案例的发生,应规定严格的遗产修复评估论证程序,实现对遗产资源的科学保护,避免造成二次破坏。

  第三,从增强保护实效的角度,坚持经济激励与责任约束相结合。经济激励主要针对公众参与自然与文化遗产保护而展开,尤其是针对周边社区群众所采取的激励机制。这一点可以借鉴我国现行一些自然保护地开展的社区共管实践,以及法国采取的以社区为中心开展文化遗产保护的“社区导向保存机制”。通过构建社区公众参与遗产资源保护的利益连接或经济激励机制,推动社区参与遗产资源保护,形成遗产资源保护与经济社会发展的共赢。

  严格的法律责任约束是保护自然与文化遗产资源的有力保障。现行立法中关于法律责任条款的缺失或弱化规定,是导致自然和文化遗产资源被破坏或毁损的直接原因。在专门性立法中加大责任约束,不仅要追究破坏或毁损遗产资源的行为人的法律责任,还要加强对相关政府机构的问责和追究力度;不但对非法破坏或毁损遗产的行为追责,还要对因开展合法生产建设行为而造成遗产资源破坏的行为追责,即从责任主体、破坏行为及损害后果等多方面进行规定,为行政执法和司法救济提供健全的规范基础。

  (作者单位:中国社会科学院法学研究所)

责任编辑:陈静