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政党智库建设的目标定位及方法路径——以日本民主党为例
2020-09-30 来源:《中国社会科学报》2020年9月17日第2013期 作者:张伯玉
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  历史不是简单重复,却有惊人的相似之处。1998年日本最大在野党民主党“政权运营委员会”发表了题为《实现新政府》的研究报告。该报告为民主党“向政权担当型政党进化”提出七个课题,其中第一个就是要确保独立的政策制定能力和智库功能。此后,民主党开启智库建设的探索之路。1999年建立网络型政策研究所“智库网络21研究所”,2000年成立“智库网络中心21”,2005年关闭该中心并正式成立政党智库“公共政策平台”。该平台在民主党成为执政党的2009年停止活动。2012年12月,执政三年三个月的民主党再次沦为在野党。2014年《民主党改革创生会议报告书》提出,“为再次担当政权做准备,必须成立一个新的作为思想和政策孵化器的民主党自己的智库”。下野不到两年的民主党重新确认作为“思想和政策孵化器”的智库的重要性。但是,在2016年民主党改组为民进党,进而在2017年分裂后,取代民进党成为最大在野党的立宪民主党与“再次担当政权”的距离越来越远,如何在选举中当选并争取更多的议席成为该党的“至上使命”,短期内很难再建新智库。本文以政党智库对在野党上台执政所发挥的作用为视角,总结日本民主党智库建设的经验教训,以为政党智库的建设和发展提供可资借鉴的案例。

  组建智库是民主党的正确选择

  政党把获得、行使和维持政治权力作为目标。“获得政治权力”的目标,“最终是组成政府和掌握立法过程的主导权”。政党要获得权力,它投入最多能量的领域是选举活动。但是,政党仅仅因为在议会中控制多数议席并不能维持权力,需要具备制定政策和执行决策的能力。没有有效性,合法性不会持续下去。在这方面,自民党充分利用其长期执政之利,成功地积累了政策经验并延揽到有能力的精通政策业务的人才。

  民主党是“政权追求型政党”。以实现政权轮替即获取权力为目的,民主党不断通过与其他政党“存小异求大同”的合并重组迅速发展成为拥有担当政权能力的政党。在这个意义上,该党与1955年体制时期最大在野党社会党不同。

  民主党是“资源制约型政党”。从政策资源来看,长期执政的自民党能够有效地借用、利用“霞关”(行政机构代称)的智能、信息和技术,作为在野党的民主党却很难有效利用“霞关”。霞关“是一个巨大的信息库。它可以运用庞大的组织力、巨额资金、最新的信息机器、优秀的人才、专门的信息技术和精密的信息网收集、调查和研究信息”。

  对“政权追求型”和“资源制约型”政党民主党来说,为实现政权轮替,借用、利用智库来创造性地确保政策制定功能是一个正确选择。

  政党智库为党派利益服务

  从法人性质、资金来源与理事会人事安排来看,公共政策平台是由民主党出资、为该党提供政策支持并由其主导运行的。民主党智库公共政策平台的法人性质是非营利、非公益性质的有限责任中间法人,以实现非经济性的共同利益为目的。智库管理经费来自民主党的补助金、各团体的捐款和赞助。智库理事会由代表理事、理事和监事组成。代表理事由民主党资深政治家出任,七位理事有四位是包括民主党政策调查会长、副代表、干事长代理在内的政治家,监事则由民主党财务委员长担任。

  民主党决定智库政策的研究方向与政策课题的选择。与民主党基本方针有关的政策课题,如政治战略、外交防卫等每个主题,民主党都要指定学者和新闻工作者,并组织包括负责该政策领域的国会议员在内的独立研究项目小组进行研究。

  民主党与现有智库的合作也选择与该党政策立场一致的智库。民主党宣称该党是“生活者”“纳税人”“消费者”的代表。因此,作为合作智库必须是“考虑以市民、消费者和劳动者视角进行调查研究活动的自由派公益智库,对委托研究则可以考虑能够以中立态度进行研究活动的民间营利智库”。

  智库补充民主党权力资源不足

  作为在野党,民主党问鼎政权的权力资源有限。政党为了获得和维持权力所能运用的资源叫作政党的权力资源。在公民—选举—议会—政权的各层次中,如果权力资源不充足,则很难贯彻有效的战略。不存在让所有人都平等地具有接近权力的可能性的政治系统。正如有的学者指出的那样,参加政治过程的人,其拥有的政治资源各不相同。政党也是如此。有时由于某政党及其党员比其他政党及其党员有更丰富的政治资源,所以就有更大“接近权力的可能性”。民主党智库的各种活动,除为该党提供政策支持,还发挥了补充民主党权力资源不足的作用。其主要体现在以下方面。

  首先,为民主党政策信息的收集和积累提供新工具和新路径。政策信息是开展各种政策研究活动的基础。智库可以成为进行政策研究、提出政策替代方案以及积累政策信息和经验的工具。这一工具还可以改变未来政策辩论的方式。很多实用数据、信息和案例,只有在得到专业知识分析和研究之后,才能作为政策信息进行积累。在这个意义上,智库开展这项工作并服务于实际的政策制定是重要的。从这个角度来看,来自智库的“除霞关以外的政策信息收集活动”对民主党具有重要意义。

  其次,为民主党政策的宣传和推介提供新路径。在不存在政权轮替的政党系统,政权信息的渗透力非常强。这是由于宣传媒介也一味效仿执政党的行动的缘故。另一方面,为在野党提供信息的机会肯定很少。而且,在野党要边批评现政权边向公民展示未来政权的情况,展开双重活动。民主党智库频繁地举办各种形式和规模的学习会、专题讨论会等,大量散发政策说明书,扩大活动范围,宣传民主党当前正着手研究和接下来要研究的政策问题。其目的是引起各界人士对民主党关心的政策问题的关注和讨论,为民主党政策的宣传和推介提供了新的路径。

  最后,为民主党提供聚集和发现人才的新渠道。民主党智库组织的各种活动,还兼具为民主党聚集和发现人才的功能。政党需要各种人才,仅从政策人才角度来看,政党的政策调查会和国会的常设委员会可以锻炼并逐渐增加国会议员的政策能力,行政官僚进入政界成为政治家是另一种更直接而有效的方法。

  与其他类型智库相同的是,资金和人才同样是制约政党智库发展的重要因素。不同的是,政党智库的发展更容易被政治因素,尤其是被政党领袖的政治理念所左右。政党领袖对政党的政策能力、智库重要性的认识因人而异。比如,资深政治家小泽一郎重视选举能力而轻视政策能力。2006年就任民主党代表的小泽,由于高度重视选举,将资金优先分配给选举活动,导致公共政策平台因缺乏活动资金而大幅度减少活动。参与民主党智库建设、曾任民主党政府文部科学副大臣和第一届安倍政府文部科学大臣辅佐官的铃木宽,在总结经验教训时表示,“在仙谷由人担任政调会长时期,民主党执行部认为政党智库是绝对必需的,公共政策平台进行了很多讨论并认真地研讨了政权公约。然而,小泽就任干事长后,公共政策平台被他摧毁了,因为小泽认为‘组建智库也不能赢选举’。小泽说的一半正确、一半不正确,这是日本的现状。很多政治家更多地关注选举而不是政策。媒体在选举中起着重要作用。因此,除非联系政治家和选民的媒体发生变化,否则我认为像智库这样的政策研究机构难以壮大”。

  (本文系国家社科基金重点项目“自民党体制转型研究”(17AGJ008)阶段性成果)

  (作者单位:中国社会科学院日本研究所)

责任编辑:张月英