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积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度
2021-09-17 来源:《社科院专刊》2021年9月17日总第576期 作者:马翠萍(农村发展研究所)
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  不断深化农村土地制度改革历来是我们党农村工作的努力方向。党的十九届五中全会对健全城乡统一的建设用地市场进行了部署,提出积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。2021年中央一号文件进一步强化农村集体经营性建设用地入市制度建设。据推算,全国此类用地存量为3000万—5000万亩,占农村集体建设用地的13.5%。根据国务院部署,2015年,全国正式启动农村集体经营性建设用地入市改革试点工作,首批试点县市为15个。为更好显现农村土地制度改革的综合效益,集体经营性建设用地入市改革经过一次扩大试点范围、两次期限延长,至2019年12月结束。该项改革的重要成果是“允许集体经营性建设用地直接入市”被写入新修订的《中华人民共和国土地管理法》。

  首批试点地区实践探索

  从试点地区实践来看,首批试点地区围绕集体经营性建设用地入市的关键制度建设,如入市范围、途径、入市主体等都作了具体规定,并在制度设计上与中央文件指导精神保持高度一致。

  一是土地入市范围高度统一。试点地区对入市土地限制两个严格条件,一方面要满足“两规”要求,即符合土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途土地。另一方面,土地用途划为存量建设用地。实践中,部分试点地区针对第二条规定摸索出了变通办法,依托第二、三次全国国土调查的契机,打通了宅基地和集体经营性建设用地的转换通道,通过宅基地“依规转正”为集体经营性建设用地后入市。

  二是入市途径较为一致。3/4的试点地区将集体经营性建设用地入市分为就地入市、异地调整入市、综合整治入市,现阶段以就地入市为主。异地调整入市主要是解决集体经济组织内零星、分散的地块入市问题,可以复垦后异地调整到其他地区入市;综合整治入市主要针对城中村、连片农村集体建设用地。

  三是对入市主体的规定高度统一。试点地区将农村集体经营性建设用地入市主体认定为拥有土地所有权的乡镇、村或村民小组等农村集体经济组织。经集体土地所有权人委托授权,具有法人资格的土地股份合作社、土地专营(联营)公司、集体资产管理公司等,可在授权范围内代理实施农村集体经营性建设用地入市事项。

  四是有关入市土地开发、利用、经营管理规定也比较一致。试点地区对入市土地用途采用列举方式给出,如用于工业仓储、商业、旅游、娱乐、服务等生产性、经营性项目,但基本都明确禁止用于开发商品房。

  试点地区差异化的制度安排主要围绕土地收益分配问题,涉及主体包括地方政府、集体经济组织和农户,其中地方政府以土地调节金形式获得土地入市增值收益,征收的原则是按照农村集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡以及保障农民利益。

  政府土地增值收益调节金的考量因素及计征方式较为一致,但计征比例差异较大。土地用途是试点地区调节金征收的最重要的考量因素,其中1/5的试点地区将土地用途作为唯一考虑因素。调节金征收方式有两种,第一种按照入市成交总价款一定比例征收。这种计征方式简单,易于操作,47%的试点地区采用该种方式,且都是西部和东部地区,计征比例一般在总价款的8%—50%。第二种计征方式是按照农村集体经营性建设用地入市收入扣除取得土地、土地开发、土地增值收益调节金以及相关税费等支出后的土地净增值额为计征基数。由于该种方式较为合理,53%的试点地区采用该方式,主要集中在中部地区,计征比例为增值收益额的5%—60%。两种计征方式均显示,商服用地征收比例高于工业用地,出让方式征收比例高于出租、出资入股方式,但无论是何种计征方式各地调节金计征的比例差异都很大。

  中西部地区土地增值收益集体留存比例较高。2/3的试点地区允许农村集体经济组织以现金形式取得的土地增值收益,在留足集体后,可以在农村集体经济组织成员之间分配。对于留足集体部分的诠释,西部试点地区设置了较高的集体留存比例,主要有“二八分”“三七分”“四六分”等情形。对于集体留存收益部分,试点地区的通常做法是,将一部分收益量化追加为农户股权,其余的收益则用于管理、基础配套设施建设和农民社会保障等方面支出,往往前者占比较高。对于在农户间如何分配土地增值收益,绝大部分试点地区在村级层面给出了原则性的指导意见,具体分配决定权则交由村民自主协商决定。 

  首批试点实践效果评价

  通过对首批试点地区实践分析,可以初步评估其试点效果。

  一是有利于厘清历史形成的集体建设用地资产权属不清问题。以此次改革为契机,部分试点地区对现状已实际使用但尚未取得用地手续的各类存量农村集体经营性建设用地,按规定对其违法占地行为进行行政处罚,用地业主缴交罚款后,可以按照相关规定办理入市交易。这也在一定程度解决了规划地类与现状地类不一致的问题。  

  二是提高了土地供需契合度。集体经营性建设用地入市不仅提高了土地供需双方的契合概率,同时也可以缩短土地供给方和需求方的等待时间。若按照过去的办法,国土部门要先收储,再报批、招拍挂,程序较多,至少耗时一两年。而通过农村集体经营性建设用地入市方式,企业拿到地最快只需要几个月。

  三是有利于平抑当前过热的土地市场价格和房价。农村集体经营性建设用地入市打破了土地市场的国家垄断地位,有利于平抑当前过热的土地市场。特别是部分试点地区(如上海、广东、北京)结合住建部开展的集体建设用地建设租赁住房试点工作,探索入市土地用于建商品房、租赁住房、共有产权房,在一定程度能平抑特大城市目前过热的房价。

  但集体经营性建设用地入市实践探索过程中也反映出一些问题。首先,法律制度建设滞后和不健全。目前,集体经营性建设用地入市在上位法中未有细则指引。此外,土地增值收益调节金涉及金额较大,分享该收益引发矛盾较多。目前来看,较为可行的是以集体经济组织成员资格身份认定,但当前国家层面还缺乏农村集体经济组织方面的法律,各地区虽出台了农村集体经济组织条例等地方性法规或地方政府规章,但在口径上并不统一。

  其次,集体经营性建设用地入市的存量范围限制,可能弱化了改革效果。据原国土资源部数据,农村集体经营性建设用地存量约占集体建设用地的10%左右,在中西部比较偏远的农村,可能仅为5%甚至更低。

  再次,相比土地征收,政府在土地直接入市中获得收益较低,如何激发政府推动改革的积极性,是有待思考的问题。集体经营性建设用地入市后,涉及如何监管集体土地用地,入市土地到期后如何处置等新问题,对地方政府土地管理能力提出了新要求。

  最后,市场对集体经营性建设用地入市认可度不高。入市土地的抵押贷款难问题在试点地区均存在,目前能够做抵押融资的基本为各地方的农商行,国有大型银行参与积极性有待提高。

  完善集体经营性建设用地入市制度

  为进一步推动集体经营性建设用地入市,建议从以下三方面入手。

  健全相关的法律制度。建议配合土地管理法,出台集体经营性建设用地入市的相关配套法规和实施细则;在国家层面出台集体经济组织成员资格认定指导意见。集体经济组织成员身份界定应统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等因素。

  拓宽集体经营性建设用地入市范围。鉴于可入市的集体建设用地数量有限,建议纳入符合规划和用途管制的新增集体经营性建设用地入市,特别要允许打通宅基地与集体经营性建设用地转换的通道。对于农民自愿退出的合规宅基地,通过相关的制度安排和政策措施,允许其转换和入市。

  规范稳步提高土地出让收入用于农业农村比例,缩小征收与入市的利益差额。落实2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》,调整土地出让收益城乡分配格局,稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。

责任编辑:张月英